質疑監管執行力 礦難陰影下的國家安監局升格

    本報記者 徐萬國 遼寧、北京報道

　　2月23日，元宵節。為了憑吊那些殉難的礦工，阜新原計劃的元宵焰火已被取消，只有遠離市區的零星炮竹聲，暗示著傳統節日的到來。

　　在遇難礦工劉長國的家里，他的夫人韓麗和家里人剛剛吃過晚飯。她說，礦里下午派 人送元宵來了，但還沒有吃。這已經是劉長國離去的第9天了。

　　韓麗和家人對礦難的善后處理表示滿意，但他們還不知道，因為這次事故，國務院常務會議當天已經決定，暫停遼寧省分管工業和安全生產工作的副省長劉國強的職務，并責成遼寧省政府對阜新礦業集團公司和孫家灣煤礦負責人采取處置措施，在事故原因和責任查明后再做進一步處理，以告慰200多名遇難礦工。

　　與此次礦難“問責”密切相關，國務院常務會議當天還做出了另一個重要決定：將國家安全生產監督管理局升格為國家安全生產監督管理總局，同時專設由總局管理的國家煤礦安全監察局、并派駐瓦斯督導組進駐國有重點煤礦。除此之外，據有關方面透露，還極有可能涉及到高層人事變動。

　　礦難陰影下的升格

　　對于國家安全生產監督管理局的這次“升格事件”，來得突然，卻在意料之中。

　　此前，國家安全監督管理局已為升格為正部級單位做了不少努力，但一直沒有得到國務院的明確答復。消息靈通人士稱，國務院常務會議的前兩天，中組部曾派人到國家安全監督管理局考察，當時部分官員尚不知道是為“升格”而來。

　　國家安全生產監督管理局某下屬單位，也是在23日國務院會議結束之后，才知道升為總局的事。該單位一位中層領導說：“我們都已經下班回家，是被臨時召集回單位傳達這一信息的。”

　　根據國務院常務會議的決定，國家安全生產監督管理局升格為總局的同時，將專設由總局管理的國家煤礦安全監察局，以提高監察的權威性，強化煤礦安全監察執法。

　　當天新華社、中央電視臺都報道了這一消息。各地安全生產監督管理局局長在接受記者采訪時都表示很受鼓舞。但熟知內情的人都知道，這已經不是國家安全生產監督管理局的第一次升格。

　　1998年，國務院進行了前所未有的大幅度機構改革，將原由勞動部承擔的安全生產綜合管理、職業安全監察、礦山安全監察等職能交由國家經貿委承擔，在國家經貿委下新設立安全生產局，統一管理上述工作。

　　1999年，國務院又增設國家煤礦安全監察局，承擔改革后由國家經貿委安全生產局負責的煤礦安全監察職能。

　　2000年12月，國務院決定在國家經貿委安全生產局基礎上設立國家安全生產監督管理局，與國家煤礦安全監察局合署辦公，兩塊牌子，一個機構。涉及煤礦安全監察方面的工作，仍以國家煤礦安全監察局的名義實施，煤礦安全監察工作的體制不變。

　　而脫離經貿委，成為國務院直屬機構則發生在2003年，當年“兩會”期間，國務院正式宣布國家安全生產監督管理局擺脫“委管局”的局面，并在局機關設立國務院安全生產委員會辦公室。

　　但對安監系統的人來說，此次“升格”其實附有濃重的礦難陰影。一位領導在接受本報電話采訪時表示：“說到底，礦難頻發正是此次‘升格事件’的催化劑。”

　　自去年10月以來，鄭煤集團、銅川煤礦和阜新煤礦三家大型國有煤炭企業相繼發生大型礦難，分別死亡148人、166人、213人。尤其是10天前發生的阜新礦難，213人的死亡人數創建國40多年來最高紀錄。

　　上述消息靈通人士也表示，死亡人數一次又一次突破紀錄，呈現出的“大礦大難”趨勢已經相當明顯，鮮血警報使國務院痛下決心，“升格”也因此成為必然。

　　意在執行力

　　與以往相反，對此次升格，國家安全生產監督管理局政策法規司司長、新聞發言人黃毅表現出了少有的低調。他說：“僅僅是國務院的一次決定，沒有更多的信息。”該局其他各司室領導對此事也表示不便發表意見。

　　據了解，接連三次歷史罕見的礦難給國家安全生產監督管理局帶來了很大壓力。甚至有專家認為，國家安全生產監督管理機構“既是運動員，又是裁判員”，眉毛胡子一把抓，結果什么事情都沒管好。

　　而事實上，作為安全生產的監管者，安監局也有自己的苦水。這正是目前讓人詬病的安全監管體制：安全生產監督管理機構實行的是屬地化管理。這在一定程度上削弱了監察執法的力度。這種管理體制使地方政府與地方安監局形成上下級關系，也就造就了雙方是一個利益共同體的尷尬局面。

　　有關專家曾在多種場合對此提出質疑。在這種關系下，當生產與安全發生利益沖突時，安全只能讓位于經濟效益。所謂的執行力也就無從談起。因為這三年來，地方政府和礦主，甚至還有地方安全生產監督管理局，串通一氣隱瞞煤礦事故比過去嚴重得多。

　　但地方也有自己的苦衷，河南省安全監督管理局局長李九成道出了地方安監工作的困惑：“在地方的那些國家級大企業，他們的一個辦公室主任都可能是很高的行政級別，根本不聽你的。”

　　具體到企業內部，安全監督管理員更沒有真正的權力：因為要從企業拿工資，靠企業養家。

　　一位國家安全生產監督管理局的工作人員介紹說，2004年曾接到一份舉報材料，說的是東北某企業一位車間主任違章操作特種設備(特種設備應由專門技術人員持證操作)，被公司安監員罰款，結果該安監員受到了車間主任的百般刁難，并讓其下崗。

　　“安全監督管理機構長期以來受制于人，權威性何來？”在阜新礦難發生后，當地一位安監人員一臉無奈地抱怨。

　　而最讓國家安全生產監督管理局頭疼的是，每次國務院要求進行安全生產大檢查，或者進行事故調查處理，都必須由國務院出面協調各部委安排人員參加。“雖然國務院已經明確各部委都是安全生產委員會的成員單位，但作為副部級單位，協調起來十分困難。”該工作人員說。

　　“升格后的最大猜想，就是安全監管機構不再受制于地方政府，或者與地方政府齊抓共管。”這位工作人員表示，“目前信息還不夠透明，但問責促使地方政府加強責任意識的跡象相對明顯。”

　　問責欲用“重典”

　　一項統計顯示，中國的煤炭產量只占全球的35%，但死亡率卻占全球煤礦的80%。去年，平均每一個半小時，就有一名礦工殉職。帶血的能源支撐經濟的高增長，這與當今中央領導人“以人為本”的思想背道而馳。

　　在當天國務院常務會議上，“升格”與“問責”成為兩個相提并論的話題。“只有執法的權威性，才能保證執法的效果；只有夠分量的問責，才足以讓有關責任人清醒。”

　　自從安全生產責任制出臺以來，歷次礦難都執行了問責制。但現實情況是，問責制度在實際操作中大打折扣，流于形式。

　　在大平礦難發生前的2003年11月，鄭州煤礦安全監察辦事處在對鄭煤集團開展安全執法監察時，就查出諸多事故隱患，并下達了多份現場處理決定書，但卻停留在“說在嘴上，寫到紙上”就打住了。2004年4月11日，鄭煤集團超化礦發生透水事故，12名礦工被困井109個小時后獲救。這一險情沒有引起鄭煤集團的高度重視，也沒有追究相關責任人的責任，反而成為救援英雄的典型事跡而大肆宣揚。

　　陳家山礦難也如此。早在2001年4月6日，陳家山煤礦就發生一次特大瓦斯爆炸事故，造成38人死亡、7人受傷。事后，這起責任事故責任人之一、礦機電副礦長高治興被給予行政撤職、留黨察看一年處分。可到了2003年3月，身背責任事故的高治興就到鄰近的黃陵礦業公司1號煤礦當上了副礦長，4月被任命為機電總工，年底又兼任1號礦礦長。

　　而在更多的事故處理中，責任人的處分僅僅是工作調動的一種“游戲”。這種“游戲”的存在，如何能讓官員們產生“烏紗帽危機”的意識？

　　溫情驅不散瓦斯，劉國強“下課”已經明確，相比大平礦難和陳家山礦難，阜新礦難責任人的處理將會更有力度。

　　北京大學政府管理學院教授謝慶奎認為，這起事故問責更快，國務院派出由監察部部長李至倫擔任組長的事故責任處理小組近年罕見。

　　2月24日，媒體在評論此次礦難問責時如是說：大平礦難是在查清原委之后才做出處分副省長決定的，而孫家灣礦難卻在發生9天后就迅速實施。大平礦難問責副省長只是事后?即查清來龍去脈后?才“問到實處”，正式給予行政警告處分；而在阜新礦難事件中，副省長卻是在監察部長正式接手調查礦難前夕就宣布“停職檢查”。

　　阜新城的夜空，冷冷清清。孫家灣小鎮的街頭，隱約可見居民樓前守候亡靈的燈光。而此時，歷經礦難浩劫的孫家灣煤礦，86名礦工正在井下清理炸毀的坑道，與他們一樣不眠的，是正等待“處理”的人們。

　　最新消息是遼寧省政府2月24日宣布，阜新礦業集團公司董事長梁金發停職檢查。