政府的錢如何分配 財政部回應預算編制黑箱說

　　本報記者 汪生科 孫雷 北京、上海報道

　　再過幾天，財政預算即將提交兩會審議，作為預算的直接編制人，財政部預算司的官員們感受到了壓力。

　　政府的錢是如何分配下去的？

　　財政部預算司的官員指出，預算編制也可稱為政府花錢的詳細計劃。由于預算編制的專業性，也被媒體稱為“黑箱操作”、“太粗糙”，因而存在“外行看不懂，內行也不可能看出問題”。

　　但是，實際上我國財政預算改革步伐從來就沒有停止過，國家在1999年就掀起了新一輪財政預算改革。當時的改革思路是：改革部門預算的編制方法，細化預算編制，把各預算單位的支出劃分為基本支出和項目支出。由此，奠定了現在的財政預算框架。

　　根據財政部預算司一位主管官員介紹，部門預算編制方法大致為：

　　先確定各個一級預算單位的基本支出。

　　基本支出是為各部門正常消耗、正常運轉提供資金，例如煤水電消耗、正常辦公、差旅、會議等支出。基本支出預算分配實行定額化，把所有的部門分成幾大類，每一類部門的定額支出水平是大體相當，減少分配中的隨意性。

　　“按照定額水平分配基本支出資金，一方面，財政部可以很好地約束自己，不能夠隨便給某個部門增加這方面的支出，另一方面，各個部門有權按照定額分配的基本支出預算，在基本支出預算額度內，根據自己的實際情況來安排各項支出。”財政部預算司的這位官員解釋說。

　　除了基本支出，各個部門、單位，需要通過項目來支撐自身的發展。因此預算分配還要考慮另外一個大塊：項目支出預算。

　　項目支出預算的確定，曾經是由各個部門把自己第二年的項目根據輕重緩急排序，并對每個項目做評估論證，論證該項目所需資金。

　　財政部負責審核項目的合理性。對論證不合理或排序不合理的項目具有否決權，可以要求預算部門拿出相關依據進行討論。

　　“但部門司不得單方面隨意調整部門的項目，從而盡可能杜絕腐敗現象的發生。”這位官員說。他解釋，“比如某個部門的基層單位請求部門司幫助申請某項目，如果有更多的建議權就意味著，可能這個部門司的有關官員。在否決原來的排序的同時，塞入私下安排的項目。”

　　而在2000之前，我國的部門預算編制方法不是這樣的。分配的方法基本上是基數法。

　　基數法是說上一年你得到了多少，在這個基礎上，考慮到部門第二年會提出很多增加支出的理由，把這些增加支出的因素折合成一定的增長比例，再看一看整個財政收入的增長比例的狀況。重點行業增得高一點，其他行業增加得低一點。基本上部門預算就劃分結束了。

　　1999年開始的改革，顯然使預算編制更加細化、規范化，是很大的一個進步。與此同時，財政部建立起了部門預算項目庫的滾動管理，加強預算審核。

　　在實行預算編制改革的同時，逐步完善綜合預算，即將各部門預算內外資金全部在部門預算中反映，完整地反映財政性資金的收支全貌。

　　也是從這一年開始，財政部還啟動了一項重要改革：向人大報送部門預算。“1999年報送4個部門，現在2005年已經報送部門數達到34個，供人大代表審議。”財政部預算司中央二處的一位官員介紹說。

　　從上會的財政預算報告可以看出，我國的財政預算報告分兩部分：一個是主報告，一個是報告。財政部部長在會上讀的是主報告，而在兩會代表團駐地，還存放著部門預算報告。但這份報告并不對外公開。

　　“部門預算報告一個代表團就只有那么幾份，要看的話就去借閱。”全國人大上海代表團一位代表說。

　　雖然在財政部看來，財政預算編制改革力度不可謂不大，但還是招致了一些全國人大代表、全國人大常委們的批評。

　　粗放式預算管理？

　　翻開2003月6月24日十屆全國人大常委會第十次會議記錄，許多常委對財政預決算體制都提出了批評。

　　首先是預算編制不完整問題。原國家審計署副審計長、全國人大內務司法委員會委員劉鶴章發言說：“按照預算法的規定，中央預算是由部門預算組成的。但實際情況不是這樣，目前人大能夠看到的部門預算只是幾個部門的預算，還看不到130多個所有一級預算單位的預算，現在的中央預算不是部門預算的匯總。”

　　劉鶴章說中央預算和部門預算仍然是“兩張皮”。

　　這還不是最主要的。劉鶴章在發言中還說，財政部提交的中央預算只是部門預算中的一個部分，即財政預算撥款部分，其他部分包括預算外資金和基金等財政性資金并不在提交人大的預算之中。

　　此間的專家介紹，我國政府資金由預算內資金、預算外資金和非預算資金三部分組成。預算內資金的管理是規范的，并有準確的數據。預算外資金指地方政府預算外資金和行政事業單位預算外資金，經過多次改革，這部分資金的管理有了很大的改善。

　　“非預算政府資金是政府資金管理中最為混亂的部分，沒有準確的數字，但根據典型調查，這部分的規模可能與預算內收入的規模相近。”上述專家說。

　　而大量資金脫離財政管理，游離于預算之外，正是助長各部門尋求部門利益，形成國家權力部門化，部門權力個人化局面的根本原因。

　　在這次會上，很多人大常委還稱財政部編制的預算報告看不懂。全國人大常委王茂林就說，財政部的報告要提高透明度，講得要實一點，一些邏輯性的數字必不可少的要交代一下。

　　“我是學財經的，勉強看得懂。”王茂林說。不過他還是兩次建議對財政預算報告進行改進。

　　而對一般的人大代表來說，由于對中央情況的隔膜，審議中央部門的預算則顯得更困難。“每次審議到財政預算時，都很頭痛。”一名曾擔任地方財政局主管財政預算的全國人大代表說。

　　劉鶴章則從專業的角度提出，預決算的編制應當滿足人大審查的要求，在科目設置上應當以滿足人大審查監督為前提，不能僅僅從財政管理的角度出發。

　　針對這些意見，有財政部官員稱，預算編制粗糙主要是外部環境造成的。

　　“許多部門長期形成的粗放式預算資金管理，給了他錢，愛怎么用就怎么用，一旦要加強管理、細化管理，這些部門意見當然會很大。”這位官員說。

　　不過，有財政部官員也坦承，財政預算出問題的根源，在于過去舊有的那套傳統的預算管理方式和理念不時發生。“我們解決了制度層面上的問題，但是，制度是要靠人來執行啊。”

　　怎樣管好政府的錢袋子？

　　財政部預算司接受本報采訪時表示，財政部正在對財政預算編制進行重大改革：首先是預算科目改革——以前的科目是按經費性質來劃分，正在設計的方案則是按照功能來劃分。

　　“我們原來財政預算的科目主要從經費性質來分的。例如‘教育支出’一欄，實際上顯示出來的只是教育事業費，而不是所有的教育支出。而‘基本建設支出’、‘行政管理費’中也有教育經費，費用被拆分到各個欄目中，看不出一個完整的教育支出的情況。”財政部預算司制度處的一位官員介紹說。

　　而結果就是，上報人大的錢是教育總共的支出，但上報的表中則是按照科目來劃分，表上的數字和上報的數字是兩張皮。所以就存在所謂“外行看不懂，內行不明白”的問題。

　　在2004年3月份人大審議政府工作報告，就出現這樣的混亂：對當時對政府支農數額，媒體分別算出了1000億元、500億、300億、100億四本帳。口徑不同，結果就不一樣。

　　改革方案是按功能來劃分，所有教育方面的支出都放在一起，這樣就能很清楚地看出來教育支出多少錢，農業支出多少錢，林業支出多少等等。

　　按功能來劃分科目，是市場經濟國家通行的一種做法，這樣編制預算就會很清晰。我國此前的財政預算編制改革，部門預算改革走在了科目設計改革前面，兩者間存在矛盾。

　　“目前我們的整體方向就是，從按照經費性質來分逐步轉變到按照功能來分。”這位官員說。

　　他還透露，預算科目改革現在正在設計方案，今年打算搞模擬試點。初步定五個中央部門、五個省市參加模擬。比如海南、天津、科技部、水利部。包括新舊口徑的調整、應用軟件的設計、撥款程序上是否走得通，如果一切順利，爭取一兩年時間正式推出。4月份正式開始試點。

　　不過，他表示，“今年還要用舊的預算編制科目設計，因為這是涉及到全國的問題，不能夠一部分用新的，一部分用舊的。必須是全國統一的口徑”。

　　兩大改革文件打造透明公共財政

　　除預算科目改革外，本報還獲知，今年將有兩個重要的改革文件出臺——一個是《中央本級財政撥款結余資金管理暫行規定》，一個是《中央本級部門預算績效考評管理辦法》。

　　這兩個文件出臺的背景，財政部有關官員解釋，這也是應人大和審計署的要求。

　　全國人大、審計署針對財政部提出問題：目前中央部門的結余資金比較大，制定預算的時候，一方面安排大量的資金支出，另一方面又存在著大量結余資金存在于部門，沒有充分發揮效應。

　　財政部顯然對這個問題引起了足夠的重視，目前正在研究結余資金的管理辦法，并對財政預算績效進行考評。

　　“原來部門就認為，結余資金是部門自己的，我愛做什么就做什么。但從財政部門來看，你的錢是財政資金，應該充分發揮這些資金的使用效用，不能讓它沉淀在那里不動啊。”財政部預算司的一位官員說。

　　跡象表明，這些問題都在一點點地改變。“財政預算的整個發展態勢，是朝著一個公開、公正透明的方向前進。”財政部預算司的一位主管官員這樣表示。

　　他認為，這也是適應時代的變化——人們對稅收的理念逐漸發生了變化，在納完稅之后開始追問我的權力在哪里。這樣就要求一個公共財政，并且要透明。