制度阻斷腐敗：廉政立法在即

　　特約記者 郭國松 北京報道

　　從2003年開始，新一屆政府的國務院廉政工作會議已經連續召開三次，對全年的政府反腐廉政工作進行布置和規劃。過去兩年的廉政工作會議上，溫家寶總理提出要著力解決損害群眾利益的突出問題，查辦大案要案，全面推進政府系統反腐倡廉工作。而今年會議的一個突出特點是從應急的治標措施到治本制度安排的轉變。

　　1月16日，《懲治和預防腐敗體系實施綱要》的下發更以書面形式表明了制度化反腐的方向。

　　就在全國各地交通廳長“前腐后繼”的大背景下，河北省交通廳副廳長李友燦以受賄4700多萬元的數額，一舉刷新了中國貪官的腐敗紀錄，成為截至目前為止名副其實的“中國第一貪”。

　　正是在無數的“亡羊”教訓之后，經過專家學者和人大代表、政協委員多年的呼吁，建立一套專門的反腐敗法律體系，依靠制度從源頭阻斷腐敗的構想終于提上議事日程——在中共中央不久前發布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》�熛路Q《綱要》�犞忻鞔_提出：加快廉政立法進程，研究制定反腐敗方面的專門法律，從而建成懲治和預防腐敗體系的基本框架。

　　根據《綱要》的設想，建構這個制度體系的時間表，將是2010年之前。

　　投鼠忌器：腐敗牽著制度走

　　說來令人難以置信：一方面是社會各界不斷呼吁制定反腐敗專門法律，另一方面，中國又是世界上擁有與反腐敗相關的法律法規和各種規定最多的國家，有學者統計，僅省部級以上部門制定的此類制度性規范就有2000多件。

　　事實上，無論在容易發生腐敗的人事制度、行政審批，還是經濟領域的招投標等權力運作的各個環節，都有不同形式的規章制度，其內容涵蓋了黨紀、政紀直至刑事處罰，但收效未能令人滿意。

　　以10年前制定的《關于黨政機關縣處級以上領導干部收入申報的規定》為例，由于它只是縣處級以上干部的個人工資、獎金等收入的申報，并不是家庭財產申報，而且不公開，缺乏監督，即使不申報或者謊報，最嚴重的后果也不過批評教育或黨政紀律處分。

　　據內部消息透露，曾有高層人士主張建立更高級官員財產申報制度，終因種種原因而作罷。

　　至于那些臨時制定的，諸如“嚴禁公款吃喝”、“禁止公費旅游”、“堅決剎住……不正之風”等等五花八門的反腐敗規定，未能取得完全“令行禁止”的效果。

　　長期從事廉政制度研究的清華大學公共管理學院副教授任建明將上述問題形象地比喻為“制度被腐敗牽著鼻子走”。“比如公款吃喝，先后制定了幾十個規定，要知道，腐敗的花樣總是不斷翻新的，如果只是跟在后面追，制度永遠也追不上腐敗現象，最后只能頭痛醫頭，腳痛醫腳。”

　　從1993年中紀委二次會議開始，雖然提出了教育、預防、懲治三管齊下的反腐敗格局，但整個工作的重心仍然是查辦大要案。查了幾年，發現“前腐后繼”，而且數額越來越大，貪官的級別越來越高，其中，僅省部級正職一把手就有陳希同、成克杰、李嘉廷、劉方仁、程維高、張國光、田鳳山、韓桂芝等8人落馬，如果算上副省級官員，其陣容令人嘆為觀止。

　　發端于廣西北海的“腐敗一條街”現象，是腐敗從散發性狀態向群體性趨勢發展的典型信號，為此，專家們驚呼，要警惕“窩案”可能帶來的嚴重后果。

　　但是，“窩案”現象反而呈蔓延之勢。當黑龍江綏化市原市委書記馬德“轟”的一聲推倒黑龍江省官場腐敗的“多米諾骨牌”，暴露出田鳳山、韓桂芝和黑龍江多名副省級以上高官時，“窩案”的觸目驚心再次引起社會各界的廣泛關注。

　　按照政治學家的邏輯，所謂的“窩案”，實質上就是“腐敗利益共同體”，由此暴露了制度性缺陷這一無法回避的事實。馬德被捕后聲稱“受賄也是為了送”，更進一步佐證了“腐敗利益共同體”的現象。而另一個鮮明的例證，是接二連三倒下的交通廳長，其中，河南省交通廳長更是前車剛傾，后車又覆，至今已經是第三任了。

　　任建明說，我們過去對腐敗分子的譴責基本是停留在對人性和世界觀的層面上，但忌諱說體制上有問題，結果陷入投鼠忌器的兩難境地，雖然制定了大量的反腐敗規定，卻未能系統性地從制度層面考慮治本的手段。

　　現在，我們終于開始正視這種體制性的腐敗，《綱要》指出，要針對案件中暴露出的問題，深入剖析，舉一反三，查找體制機制制度方面的原因，逐步鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。

　　制度設計：不能腐敗比不敢腐敗更重要

　　根據我國現行刑法的規定，個人貪污或受賄數額在10萬元以上的，可處以10年以上有期徒刑或者無期徒刑，情節特別嚴重的可判處死刑，并處沒收財產。

　　如果從腐敗的成本(后果)計算，官員們貪污受賄的風險是巨大的，立法者的本意是希望依靠嚴刑峻法，產生讓官員們不敢腐敗的效果。但是，10萬元以上即面臨死刑的指控并沒有使貪官們望錢卻步，反而貪婪的胃口不斷加大，腐敗的紀錄一再被刷新。

　　中國政法大學憲政研究中心主任蔡定劍教授認為，如果權力掌握在少數人手上，而且不受監督，要讓掌權者不敢腐敗是很難的。而讓人不敢腐敗恰恰是我們過去反腐敗的主要思路。真正的治本之道，是設計一套讓官員們不能腐敗的制度。

　　這位曾長期在全國人大常委會工作的學者說，從源頭上防止腐敗，必須解決兩個大問題：首先是人事權，要將少數人在少數人中選人的權力交到老百姓手中，每個官員由對上負責轉變為對下負責，這樣，才能有千百雙眼睛盯著他，沒有腐敗的機會。

　　其次是財政權，要建立一套現代公共財政制度，將少數人甚至一個人決定的暗箱操作，變成公開的、陽光的程序，使財政收支完全透明化，置于納稅人的監督之下。相比之下，其他的都是細節問題，包括行政審批、招標投標、政府采購等，如果根本問題解決了，這些產生腐敗的環節問題就會迎刃而解。

　　北京大學公法研究中心主任姜明安教授提出，要遏制腐敗、消除腐敗，需要使官員做到“三不”：不想腐敗、不敢腐敗和不能腐敗。“不想腐敗”主要通過廉政教育和公務員工資福利保障制度實現；“不敢腐敗”主要通過法律監督和法律責任追究制度去實現；“不能腐敗”主要通過公民參與、權力制約和程序制約的制度得以實現。我們將要制定的反腐敗法也必然要確立這樣的制度，并通過各種單行法律將這樣的制度予以具體化。

　　專家們之所以反復強調必須建立一整套符合現代法治社會的人事和財政制度，緣于人事權和財政權成了腐敗分子攫取非法利益的最重要資源。

　　在經濟并不發達的黑龍江省綏化市，原市委書記馬德與他的前任趙洪彥和繼任者王慎義的腐敗版本，也許就是最好的說明——在趙洪彥當書記，馬德當市長的時候，趙賣官，馬賣工程；馬德接任書記后，開始大肆賣官，幾年時間便席卷2300多萬元，而他的繼任者王慎義只好“委屈”地賣工程。

　　事實上，在馬德們看來，官員升遷不是通過法制保證的公平競爭的程序，而是通過地下交易之后，再拿到桌面上走一個過場，使之合法化。“競爭性政治市場的基本媒介是選票，而黑市政治的媒介則是赤裸裸的金錢。”這是任建明的觀點。

　　任建明說，“終極的模式，是建立這樣的用人制度——個別官員由選民選舉產生，一部分由考試來決定，從而形成清晰的問責制的鏈條，徹底打破由少數幾個人或者一把手選人的制度。即使還是采用這種模式，也必須在方式上進行改革，由醞釀制改為票決制。”

　　據記者了解，票決制已經在有些地方試點，只是沒有普遍實行。但《綱要》首次對實行票決制決定重大人事問題提出了明確要求：“規范和全面推行黨的地方委員會全體會議無記名投票表決下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選制度。”

　　對于財政性腐敗的觸目驚心，借助新一屆中央政府連續兩年的“審計風暴”，我們進一步認識了非透明的財政運作體制的根本弊端。

　　在“2004央視中國年度經濟人物”頒獎典禮上，國家審計署審計長李金華感慨：“有些經濟犯罪的成本如此之低，有些經濟犯罪如入無人之地。”他為此呼吁，建立制度是當務之急。

　　因此，姜明安教授認為，防止腐敗，最重要的是建立事前防范和事中控制性的制度。沒有這些制度，光靠嚴刑峻法，是解決不了問題的。

　　懲治腐敗：法治化是必由之路

　　面對越來越嚴重的腐敗，人大代表和學者早就發出了立法的呼吁，《綱要》明確提出要制定反腐敗法律，可謂水到渠成。

　　據記者從權威渠道了解，中紀委和監察部等部門已在悄悄地進行前期準備工作，包括向部分省市紀檢監察部門征求意見。華東政法學院教授游偉向記者證實，上海市有關部門較早前請專家進行過反腐敗立法方面的咨詢和座談。

　　《綱要》起草組制度組負責人、中紀委法規室紀檢監察員侯覺非在接受相關媒體采訪時認為，我國制定反腐敗專門法律的時機已經成熟。他說，要建立起反腐倡廉的制度體系，必須要有反腐敗方面的一部或幾部專門法律作為支撐，這是世界各國反腐敗的基本經驗，同時，為了適應國際社會反腐敗形勢的發展，需要專門法律來界定腐敗犯罪的性質、種類。但中國現有的法律沒有“腐敗犯罪”的表述和定義，也沒有界定哪些行為是腐敗犯罪。

　　目前，來自高層的觀點是，將有關反腐敗的黨內紀律和行政規章上升為國家法律。這樣，對于“黨內不正之風”、“行業不正之風”、“吃喝風”、“特權”、“地方保護主義”等眾多概念，必須在新的立法中明確界定。

　　其實，腐敗不僅僅指貪污、受賄。蔡定劍說，在法治國家，一切濫用權力、損害公眾利益、以權謀私等行為，都屬于腐敗。

　　而對于將要制定的反腐敗法律，到底是一部單獨的法律還是一個法律體系，記者接觸到的幾位法學界人士有不同的看法，但綜合各方面的信息看，建構一個涵蓋多個領域的反腐敗法律體系，將是現實的需要。

　　美國是較早制定反腐敗專門法律的西方國家之一，從19世紀后期開始，陸續制定了防范和懲處公職人員腐敗犯罪的法律，主要包括：《貪污對策聯邦法》、《政府行為道德法》�煛兜赖赂母锓ā罚牎ⅰ墩�府工作人員道德準則》、《行政程序法》、《信息自由法》、《保護舉報人法》以及《廉政法》等。美國法律規定，相關政府公職人員必須如實填寫家庭財產申報單，交由廉政署審查，并接受新聞媒體和公眾的查閱。一旦公職人員違反財產申報規定，輕則罰款，重則將受到刑事指控。

　　在歐洲，英、法、德等國均制定了反腐敗專門法律，并借助獨立的機構進行預防和懲戒腐敗犯罪。

　　新加坡和我國香港地區是公認的亞洲最廉潔的國家和地區，有關反腐敗方面的法律也很簡單，其中，新加坡有《防止貪污法》、《沒收貪污所得利益法》、《公務員懲戒規則》等；香港則由《防止賄賂條例》、《舞弊及非法行為條例》和旨在規范執法主體的《廉政公署條例》構成。

　　姜明安教授是提出建立反腐敗法律體系的行政法專家之一。他說：“就我國的情況來說，反腐敗體制的主要問題不是機構如何設置，而是如何法治化的問題。根據法治原則，反腐敗的執法主體必須由人大設置，其職權、職責劃分必須由法律規定，其執法程序也應當遵循人權保障的基本標準。”

　　至于紀檢、監察與檢察機關在反腐敗工作中的職能定位，姜明安認為，紀檢是黨的機關，它可以對整個國家的反腐敗工作實施領導和指導；監察機關和檢察機關的分工，在最有利于保障反腐敗的有效性和最有利于保障人權的前提下，取決于國家法律的授權。從這個意義上說，各國國情不同，很難說哪一種模式就是最好的。

　　任建明主張，制定反腐敗法律，首先要把腐敗行為和公職人員的范圍定義清楚；二是建立有效的反腐敗體制，對執法主體進行法律授權；三是懲治腐敗，使腐敗分子真正感受到法律的威懾；四是預防體系，可以借鑒國外的道德法，通過法律的手段管制公職人員的道德，主要包括財產申報、利益沖突、任職限制等內容，以及面向全社會的廉潔教育。

　　腐敗作為一種社會現象，古今中外，概莫能外，特別是在社會轉型時期——比如英國工業革命和美國獨立戰爭以后——也曾出現較大規模的腐敗現象。當今世界190多個國家和地區，有腐敗現象的占大多數，但也確實有非常廉潔的政府，或者是輕微的腐敗，甚至有被稱為“零腐敗”的北歐部分國家。我國的香港地區也被政治學專家們劃入“零腐敗”序列。

　　處在“后現代化”時期的中國，在社會轉型期也未能“脫俗”。“徹底根除腐敗永遠是不可能的。”任建明說，“我們可以把世界上腐敗的國家和廉潔的國家相對照，查找腐敗國家的根源是什么，而另外一部分國家和地區能夠建立廉潔制度的因素是什么？這雖然很難，但總是有一定規律可循。”