代建制首試殘奧會 6000億政府投資變革上路

　　代建制的推行將政府投資引入了投資改革領域，本質是資源的政府投資、民間生產、社會消費關系。因此，從長遠來看，代建制對政府投資并不局限于非經營性建設項目，還可以涵蓋其他領域，甚至包括政府的某些職能

　　本報記者 鐘華

　　為舉辦2008年北京殘疾人奧運會而建設中的北京殘疾人奧運會訓練中心，不僅將成為體現中國奧運精神和人文關懷的一個平臺，同時也將成為政府投資項目管理體制改革的一個“試管”。

　　一項被稱為“代建制”新的管理方法被越來越多地運用到政府投資項目之中。這項制度的推廣旨在改變過去政府投資項目建設中存在的一些弊端。而北京殘疾人奧運會訓練中心成為第一批中央“代建制”項目試點之一。

　　政府投資項目實行“代建制”，就是指政府通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位，負責項目建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的制度。

　　有專家估計，這意味著大約每年6000億元的政府投資將會面臨變革。

　　據悉，《中央預算內投資項目“代建制”試點辦法》(以下簡稱“中央代建辦法”)也正在緊鑼密鼓地制定之中，中央投資的試點經驗將有助于完善這一制度。事實上，各地也在紛紛出臺代建制的管理辦法，來規范和發展政府投資項目建設。

　　地方先行

　　去年7月，中國出臺的《國務院關于投資體制改革的決定》(以下簡稱“決定”)就明確提出，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。

　　此前，政府投資項目的管理體制基本沿用了計劃經濟體制下的傳統管理模式，由項目使用單位組建“項目建設單位”，負責項目實施管理。往往由于缺乏經驗和專家隊伍，加之利益驅動，極易造成政府投資項目的“三超”和“三低”(低水平、低質量、低效益)，同時還容易滋生腐敗。

　　中國工程咨詢協會政策研究室主任邱全寧對《財經時報》指出，用“代建制”替代傳統的使用單位“自建制”，一是通過專業化提高政府投資項目管理水平，二是憑借代建單位的獨立性，可以有效地杜絕使用單位為自身利益千方百計提高建設標準、增加建設內容，從而引起“超概算”的現象。

　　事實上，“代建制”只是中國的一種稱呼，并不是新事物，美、法、日等國早有類似的做法。在去年國家實行投資體制改革，要求對非經營性政府投資項目推行“代建制”之前，地方各省市已經進行了大量的代建制探索和嘗試。

　　早在上世紀末，安徽省對政府投資項目建設進行改革，探索實施代建制。1998年，成立了安徽省公益性項目建設管理中心。在深圳，政府投資項目管理體制的多種嘗試也在進行中，并借鑒香港模式，設立深圳市建筑工務署，推行代建制。

　　隨后，代建制如雨后春筍，在湖北、貴州、成都、上海、重慶、北京等許多省市紛紛推行。中國推行投資新政，代建制在各地獲得更大的發展。當前，中央投資項目的代建制試點也正在積極的醞釀和進行之中。

　　模式之爭

　　邱全寧對《財經時報》指出，當前“代建制”的模式主要有兩種：一是成立專門承擔政府投資項目代建任務的事業性機構；二是由政府通過招標方式選擇專業性項目管理公司。后者還可以分為選定有限的代建機構和公開招標選定代建機構。

　　目前，關于代建制的推行，以哪種模式為主還存有爭議。有專家認為，政府投資項目的代建機構應以事業性管理機構為主，以商業性建設管理機構為輔。

　　持有這一觀點的人認為，事業性管理機構不以營利為目的，且具有很強的獨立性，更適合充當項目建設實施階段的責任主體或項目法人。此外，事業性管理機構作為非營利性機構，政府可直接核定其事業經費，從而減少項目建設管理費支出。這對處于高速發展、需要大量投資建設的中國政府來說極為重要。

　　有專家指出，當前實行政府投資項目代建制的地區(城市)，絕大多數選擇了組建事業性管理機構，有的地區則先成立了企業性代建機構，后又將其改為事業單位，如深圳市寶安區于1994年成立“城市建設投資公司”作為代建機構，后又于2003年將其改組為事業性質的建設工務局。

　　但邱全寧認為，成立事業性代建機構并非《國務院關于投資體制改革的決定》的本意，通過公開招標來選定專業性項目管理公司這一模式，意義在于引入市場機制和充分利用社會上的專業資源。兩種模式孰優孰劣，應由數據和事實來說話。

　　在政府投資項目建設管理的實際運作過程中，政府投資主體已經給項目建設的管理機構支出相應的費用。實際上，政府投資項目的建設管理只有通過競爭機制，才能真正使得具有實力的和專業資質的項目建設管理公司脫穎而出，來提高政府投資主體的效益；同時，競爭才會降價，為政府投資減少項目投資的預算支出。

　　這一觀點也得到了國家發改委投資研究所王元京的認同。他對《財經時報》同時指出，代建制的推行實際上是對政府投資項目的各方通過合同約定，進行法律意義的權責劃分。

　　監管機構

　　但有關專家對《財經時報》指出，當前代建制并不是十全十美，兩種模式也各有缺陷。

　　政府投資項目的事業性管理機構，容易滋生權力尋租，導致項目腐敗，而且仍然會受制于上級政府領導的干預，并不能保證從根本上解決政府投資的問題。通過招標選擇項目建設管理機構這一模式，在面臨大量項目的招標、簽約和協調中，任務十分繁重，難以應付。

　　2004年，中國工程咨詢協會曾對各地代建制的推行情況進行調研，發現存在的主要問題就是缺乏法律支撐。

　　隨著代建制的推行和發展，政府投資項目的事業性管理機構和商業性管理機構就需要進行相應的規范。日前，國家發改委會同建設部等七部委聯合出臺《工程建設項目貨物招標投標辦法》。有關人士指出，這在一定程度上對政府投資項目 “代建制”操作進行規范。

　　2月16日，國務院總理溫家寶在第三次廉政工作會議上也強調，要健全政府投資監管制度。完善政府投資項目決策機制，實行政府投資項目公示制度和公開招投標制度，建立政府投資后評價制度和投資責任追究制度。要強化對交通、城建等重點領域及重點項目的監管。

　　邱全寧認為，從政府層面看，代建制的具體操作涉及大量的商務安排，例如招標選擇代建機構、談判簽約、履約監督，特別是政府資金安全性的監督等等。為此，成立一個代表政府行使上述職能的專門機構可能是必要的，這種機構可以叫做“代建項目管理中心”。

　　推而廣之

　　邱全寧對《財經時報》表示，國家將可能不會制定全國統一的代建制法規，目前的做法是邊試點、邊總結，在此基礎上提出“關于代建制管理的指導意見”。按照他的理解，這樣做的目的，一是考慮代建制在中國尚屬新生事物，還需要繼續探索；二是一些地方推行代建制已經走在前面，應該允許它們具有一定自由，結合實際情況進行探索和創新。

　　另一方面，水利和交通等公共設施領域的項目建設，具有較強的專業性，并已經在長期實踐和改革中逐漸形成了一套符合自身規律的建設管理模式，對這類項目倉猝實行代建制可能并不合時宜。故而在這次國務院關于投資體制改革的決定中，對非經營性政府投資項目提出的是“推行”代建制而不是“實行”代建制。

　　事實上，代建制作為一種項目管理服務模式，不僅適用于非經營性政府投資項目，也對民間的商業投資項目建設管理推廣意義。在更為廣闊的領域推行代建制為眾多專家所認同。

　　在王元京看來，代建制的推行將政府投資引入了投資改革領域，本質是資源的政府投資、民間生產、社會消費關系。因此，從長遠來看，代建制對政府投資并不局限于非經營性建設項目，還可以涵蓋其他領域，甚至包括政府的某些職能。

　　邱全寧也認為，政府項目在更大范圍推行代建制可能是未來的一種發展趨勢。邱全寧介紹，在英國、澳大利亞等發達國家，政府項目外包是非常通行的，每年政府都有大量的項目通過外包來完成。中國工程咨詢協會在與國際同行介紹中國的政府投資項目代建制時就是譯為“外包”。