中國稅改在眾望中猶疑 各利益群體間爭執太大

　　本刊記者 陳杰人 北京報道

　　降低稅率也罷，兩稅合一也罷，增殖稅轉型也罷，人們對于中國啟動新一輪稅制改革的基本方向沒有疑義，這種改革甚至成了眾望所歸。但問題卻是，考慮到一些莫名其妙的因素，中國稅改尚在眾望中猶疑

　　“到底是改還是不改，什么時候改，現在誰說了都不算，一切還是未知數。媒體炒得那么厲害，我們卻已經麻木了。”在位于北京市羊坊店路國家稅務總局大樓一間不算寬敞的辦公室里，王偉(化名)懶洋洋地指著辦公桌上的一大攤財經報刊對記者說。

　　從2004年起，有關中國將推行新一輪稅收制度改革的消息在坊間逐漸傳開，到了2005年1月，一場有關內外稅合二為一的討論，將媒體和公眾的眼球悉數吸引過去。

　　作為對這場討論的點綴，一篇關于54家大型外資企業聯名上書國務院要求延長稅收優惠期的報道文章，讓這場稅制改革討論變得生動起來。

　　不過，樓繼偉的一番講話，卻讓這場原本有些活潑的討論剎那間凝重無比。針對54家外企的“聯名上書事件”以及有關外企對中國稅制不穩定的批評，身為中國財政部常務副部長的樓繼偉義正詞嚴地從“國家主權”的角度予以駁斥。

　　在1月16日的“中國經濟形勢報告會”上，這位心直口快的高級官員一面措辭嚴厲捍衛稅政主權，一面卻又罕見地將一份尚未出臺的中央宏觀政策在眾多媒體記者面前和盤托出。

　　按照樓繼偉的說法，本輪稅改的核心話題——內外資企業兩稅合一的政策——早已制定好了，單等送至全國人大審議。

　　可是，王偉卻對樓的“坦言”表示否定，“盡管方案早就制定，但2005年的人代會是肯定不會討論稅法的事情了。”王偉非常肯定地說，因為考慮到很多方面的因素，內外稅統一的話題，“一時半會落實不了”。

　　“其實，包括外企的老板們在內，大家都知道中國的企業所得稅內外合一是必然的，也是必需的，但問題是，這個話題已經超出了經濟層面，而從某種程度上變成了一個政治問題，正因如此，一切都復雜化了。”王偉解釋了國家稅改政策遲遲不能提交立法機關審議的原因。

　　稅改，照顧誰的利益

　　1月22日，就在北京的大小媒體為稅制改革討論得熱火朝天的時候，遠在三千里之外的浙江湖州邵先生家里也響起了一陣爭吵聲。邵家在北京讀大學的兒子小邵從學校帶回的一張報紙，引發了一家三口的爭執。

　　這份報紙上寫著，2004年全國共入庫稅款25718億元，同比增長25.7%，增收5256億元，總收入和增收額雙雙實現歷史性突破。稅收收入占國內生產總值的比重達到19%，比上年提高1.5個百分點。

　　在高稅收的基礎上，2004年全國共辦理出口退稅4200億元，增長106%，增加2161億元。值得一提的是，國家將2003年以前累計所欠退稅2004億元“老賬”全部還清，并辦理當年出口貨物退稅和免抵調庫2196億元，有力地支持了外貿出口。

　　“這可是好事啊，稅收得多，國家越來越有錢，就有能力投資各個領域了，比如扶持大學建設、興建公共設施、為老百姓的醫療、保險等買單。”學工科的小邵立即想到了稅收能帶來的直接好處。

　　邵媽媽對兒子的看法顯然非常贊同，她說：“是啊，過去我總聽說國家財政是赤字，每年欠下許多債，這下可好了，要是外國人支持臺灣鬧獨立，我們有錢買最好的飛機大炮和軍艦跟他們拼。”

　　“你們懂什么！知道這些增加的稅錢是從哪來的嗎？是向中國企業收上來的。現在的稅收制度是犧牲中國企業的利益袒護老外的利益。”身為當地一家企業老板的邵先生話語雖然粗魯，言談卻顯得有道理：“我國對老外的企業實行低稅率，對中國人的企業卻實行高稅率，時間一長，國家少征了老外的稅，不僅白白損失了一大筆錢，而且還造成不公平競爭。”

　　“原來是這樣啊。”邵家母子一時語塞。他們平常總以為，國家稅收就是國家收老百姓的錢，沒想到還有很多復雜的問題。

　　其實，如果不是身處企業之中，的確有很多人不知道我國還有兩種不同的稅制——對外國投資者的優惠和對本國投資者的苛刻。

　　統計數據表明，我國對外資在華投資企業的實際稅率大約在15%，而對內資企業則達到33%。生產同樣的產品，外資企業被中國本土企業要少向中國政府交納一半多的稅收。除此以外，根據相關法規規定，外資企業在生產性領域、能源和基礎設施以及高科技和先進技術領域的投資，普遍享受“兩免三減半”、“五免五減半”、所得稅優惠期限延長的優惠政策，在出口導向的外資企業，凡是出口產值超出總產值70%的外資企業所得稅進一步減半，另外還有外資企業再投資退稅政策。

　　凡此種種優惠措施，內資企業卻不能享受，根據稅法規定，內資只有在新辦企業、在各開發區注冊時才享受一定的稅收優惠。

　　“我們理解政府過去對外資企業的稅收優惠，因為那時急需投資。但現在不同了，我們和外資站在一個平臺上競爭，這種內外有別的做法，本身就成了我們和老外競爭的包袱，天天講國民待遇，不知道政府為什么在很多年以后還要堅持給別人超國民待遇。”提及此事，南京鼎中有限公司總裁趙曉就憤憤不平。

　　深感不平的不止是趙曉這樣的中小型民營企業老板，在這個方面，中國的大集團公司要求兩稅合一的呼聲更高。中國人保集團的一位高級管理人員告訴記者，身為全國政協委員的該集團董事長唐運祥，就曾在政協會上多次提案，要求統一內外企業所得稅，保證各種性質的企業在平等的稅收基礎上公平競爭。

　　看到越來越多的中國企業對稅收政策責難日盛，同時意識到中國對兩稅合一設想的日漸成熟，在中國投資的數十家大型跨國集團終于按捺不住內心的慌亂，54家企業一紙要求延長稅收優惠期的報告，在將自己推上輿論焦點的同時，也將國家最高決策機構推到了風尖浪口。

　　一邊是統一稅率的呼聲日漸強大，一邊是利潤巨大的跨國集團在華在言人（新浪編輯注：原文如此，疑為代言人）放風要求繼續減免。兩股勢力都不能小覷。在內外“資本家”的博弈下，兩稅合一的政策在何時出臺的確是個未知數。“現在最大的懸念就在于此，即兩稅合一到底什么時候開始實行，這是目前討論中國稅收制度最重要的核心話題。”中國著名財稅專家、中國社科院財貿研究所研究員高培勇說。

　　“肥了中央，虧了地方”

　　除了兩稅合一，有關分稅制的話題也成為每次稅收政策的關注焦點。

　　1994年中國稅改后，稅收所積累的財力逐漸從地方轉移到高層，一些地方政府慢慢感覺自己財力不夠。這些各級地方行政要員們發現，隨著行政級別的提高，稅收對該機關人員所造成的財政壓力就更輕，反之，基層政府則越來越感覺財政捉襟見肘。

　　地處320國道沿線的湖南省雙峰縣青樹坪鎮是該縣第二大鎮，但就是這么一個在全縣來說是“不錯的鄉鎮”，也同樣面臨財政的巨大壓力。該鎮黨委書記尹梅芳告訴《法人》，該鎮現有63個村，2004年該鎮全年征收國稅204萬，按照分稅制比例，縣鎮政府只有25%，加上地稅收入235萬，全鎮可用預算內收入不足300萬，今年湖南省宣布全面免征農業稅，又使鎮財政減收收145萬。但是，該鎮光人頭經費每年就得750萬元，在想方設法收取其他預算外收入后，全鎮一年財政缺口至少300萬元。這還不包括農業投入、軍屬優撫款和其他支出。

　　為了控制開支，該鎮干部甚至連國家規定的每月225元的生活費補貼也不能發放。看著縣里市里干部每月輕松領取比自己高得多的工資，一年辛苦到頭的基層干部心里有說不出的尷尬。

　　尹梅芳告訴記者，由于分稅制造成的地方財政收入急劇減少，現在該鎮很多村干部工資無法發放，鎮村兩級基層機構的正常運轉就有了很大的經濟困難。“我們強烈呼吁國家在改稅時考慮地方基層政府的實際情況，將政策向基層傾斜。”

　　和尹一樣，不少基層官員抱怨，1994年的稅制改革來，地方財政基于稅收的可用財力逐年明顯減少。與此同時，地方政府原來賴以生存的鄉鎮企業紛紛關停并轉，這進一步惡化了基層政府的稅收來源。

　　而從2004年開始，全國逐步取消農業稅，到2005年1月，已有24個省級地方政府宣布全面取消農業稅。“這確實是件好事，既減輕了農民負擔，同時也減輕了基層政府干部的負擔，可問題是，除了中央財政轉移支付彌補外，我們仍然還有很大的缺口，這就更加惡化了縣鄉政府的財政狀況。”一位長期擔任鎮長的人士抱怨。

　　地方財政減少的問題，直接導致了一個嚴重的問題，那就是地方政府的運行能力明顯弱化，地方政權建設也由此成為一個嚴峻的話題。

　　從北京往基層走，有心人可以看到很多有趣的現象，那就是越到高層的機關，樓蓋得越漂亮，車坐得越豪華，辦公條件越好。以公安部門為例，基層公安局一直為辦案經費嚴重短缺叫苦，并由此導致很多亂罰款的違法事例，但到了上級公安機關，不僅不需要考慮辦案經費問題，而且有足夠的剩余財力來蓋豪華樓、買豪華車。

　　分稅制的弊端還在于，各地方政府在稅收問題上橫向間有強烈攀比和對抗意識。1月24日，在北京市的“兩會”上，針對受到公眾密切關注的搬遷問題，首鋼集團董事長朱繼民在回答記者提問時強調，盡管首鋼確實要將生產區搬到唐山曹妃甸，但公司總部仍然在石景山，而令人驚訝的是，朱繼民說，作為特例，國家稅務總局已經批復，不管首鋼在中國的任何地方開辦企業，企業的所得稅都放在石景山。

　　“這就是一個稅收導致的不公平問題。”唐山市政府一位不愿意透露姓名的官員批評說，“盡管首鋼搬遷過來有利于帶動唐山的經濟發展，也給唐山創造一些就業機會，但它也明顯會破壞唐山的環境。在這里營業卻不在這里交稅，這對唐山太不公平了。”

　　在地方政府，不止一人對分稅制有著強烈的怨言，在更多的人看來，分稅制是“肥了中央，虧了地方”。盡管這一次中央稅制改革并沒有將平衡中央和地方的稅收利益作為重要問題進行考慮，但他們還是呼吁，從政權建設和社會穩定的大計出發，借這次稅制改革適當調整中央和地方的分稅比例。

　　在爭執中彷徨

　　高培勇告訴記者，從2004年下半年出口退稅的改革，揭開了中國新一輪稅制改革的序幕，而這場改革是以結構性調整為主要特征。

　　這次改革的內容，涉及增值稅轉型、完善消費稅、統一企業稅收制度、改進個人所得稅、完善地方稅制度、實施城鎮建設稅費改革和取消農業特產稅等7個方面。

　　有些改革實際上已有定論，只是實施的時間問題，比如農業稅的取消問題，而在最近，官方也正式宣布將開征燃油稅。

　　“但關鍵問題仍然沒有解決，”稅務總局王偉告訴記者，圍繞兩稅合一的話題，有關各方展開了激烈爭論。

　　這位官員透露，在是否取消對外企所得稅的問題上，雖然學界、政府和民眾，甚至外企管理者都達成了共識，但是，不僅外企老板們目前正在通過各種途徑呼吁和交涉，試圖延長稅收優惠期，就連他們的本國政府官員在訪華時也對這個問題時有觸及。而作為中國中央政府負責監管外企的商務部，也對這個話題有不同意見。“商務部肯定要幫外企說話。”王偉坦言。

　　另外一個被廣泛關注的稅改話題則是增殖稅轉型的問題。目前，國家已經在東北啟動了這項試點工作。

　　增殖稅轉型，是指由過去的生產型轉向消費型。有專家用最通俗易懂的話解釋了這個轉型的核心內容：在生產型增殖稅模式下，企業所購買的設備等不動產不能抵扣增殖稅，而消費型增殖稅，企業在納稅時可以將固定設備等資產的稅賦沖抵。顯然，這種改革有利于降低企業稅賦負擔。

　　盡管這一試點獲得了東北老工業基地的普遍歡迎，但著名財稅專家、中國人民大學財政金融學院財政系主任朱青教授在接受《法人》專訪時認為，國家沒必要對此先行試點，因為稅制應當統一，要實行，就在全國統一實施。

　　這種批評從現實中看來不無道理。有人注意到，自從東北地區實行此項改革后，已經有非東北地區的企業利用了地區間的稅收制度差異進行偷稅。

　　有關稅收的爭議涉及到很多方面和環節。除了上述重點內容，還有一個焦點話題就是“減稅政策”，在很多人看來，國家的稅收水平以世界范圍內罕見的驚人速度增長，盡管有著很大的好處，但也同時說明國家對企業和公民個人的取得過多。

　　中國的所得稅起征點為800元，但實際上，這樣的做法不利于工薪階層。有人解釋說，800元比中國職工平均工資水平略低，這就使得以帳面上明白領錢的工薪階層人士“人人過關”，但相對而言，高收入者由于收入來源復雜，有了更多的規避個人所得稅的機會和辦法，這使得源于稅收的不公平進一步擴大。

　　朱青教授認為，相對于1994年的那次改革而言，當前稅改有特定的難處。上一次發生于1994年的稅制改革比較好辦，因為那時叫“有計劃的商品經濟”，這種經濟體制較之更早時期發生了深刻變革，因此，從計劃時代轉向市場時代的過程中，稅制改革是順理成章的事情。但這一次，仍然是市場經濟制度，“體制沒有變，但稅制要變，要面對的難題就不少。”

　　朱青主張兩稅一定要合并，因為中國經濟發展到今天，稅收優惠已經不再是對外資的唯一吸引因素，現在有比稅收更有吸引力的其他因素在向外資招手，“取消稅收優惠，實現內外統一，不會大幅度影響投資。”

　　“正是考慮到這一系列的爭執，所以稅改方案遲遲不能有定論。”王偉承認，要達到一個各方滿意的結果“是絕對不可能的”，目前的關鍵問題是，在兩稅合一的方式和時間、增殖稅的轉型、個人所得稅的起征點調節等方面，政府各部門、中央和地方政府、各利益群體間爭執太大，所以，被媒體寄予厚望的新一輪稅改，難以在短時間內達成一個系統的方案。而對此問題，稅務總局、財政部也都只是具體辦事者，真正的決定權，掌握在國務院和全國人大。