05年度預算草案的轉型信息：中央財政赤字微減

　　即將提交今年人代會審議的2005年度預算草案傳遞出關于財政政策轉型的諸多信息

　　2005年全國人大、政協“兩會”將在一個月后召開。記者日前獲悉，將在今年提交全國人代會審議的2005年度預算草案，已由財政部基本編制完成。預算草案經全國人大審議批準后，國家納入預算的所有財政收支活動，都必須依據預算來進行。

　　這份預算草案中一個重要內容，是對今年預算赤字的安排。所謂財政預算，是一個國家關于收入和支出的總體計劃安排。財政預算主要包括兩項內容：一為收入，一為支出。如果支出大于收入，中央政府就要發債，便會出現赤字。對預算赤字的安排，往往能決定一國財政政策的取向是緊縮、中性還是擴張。

　　大體而言，預算無赤字屬于中性財政政策：收大于支，出現盈余屬于緊縮性財政政策；支大于收，產生赤字，即為擴張性財政政策。預算赤字的多少，標志著財政政策擴張的程度。

　　2004年12月3日召開的中央經濟工作會議確定，今后財政政策將從積極轉向穩健，這意味著實施多年的擴張性財政政策發生變化。因此，在這個轉型期形成的預算草案，其關于預算赤字的安排格外引人關注。

　　　傳遞調控導向信號

　　在這份預算草案中，確定2005年中央財政預算赤字為3000億元。比之2004年的預算赤字3198億元，縮減了198億元。

　　有專家分析指，中央經濟工作會議既已提出財政政策從積極向穩健轉型，就應該大幅度縮減財政赤字。但從198億元這個數字看，2005年赤字絕對規模的削減微乎其微，甚至可以說只是象征性減少。

　　對此，財政部官員解釋說，實行穩健財政政策，絕不等于財政政策在加強和改善宏觀調控中不作為或無所作為。相反，財政政策要在消除經濟發展中的不健康和不穩定因素、穩定宏觀經濟運行、鞏固經濟社會長期健康發展等方面，發揮更重要更積極的作用。

　　基于此，財政赤字的規模就不能縮減太多，否則財政調控經濟就難以達到必需的力度。

　　可以佐證這種觀點的是，在去年年底舉行的全國財政工作會議上，財政部提出2005年的赤字政策，是“控制赤字”，并沒有因為財政政策轉型，就提出“消減赤字”的說法。

　　顯然，此次預算草案中確定的2005年的赤字微縮政策，其內涵就是適當減少中央財政赤字，但又不明顯縮小。其松緊適度，重在傳遞調控導向信號，既防止通貨膨脹苗頭繼續擴大，又防止通貨緊縮趨勢的重新出現。

　　提高預算編制準確性

　　這份預算草案中，另有一個重要數據是預算收入增長；確定2005年全國財政收入28828億元，增加2858億元，增長11%。這個數字比2004年的同一數據提高了近三個百分點，為近五年來最高。

　　具體而言，從2000年至2004年的五年，財政部編制的歷年預算草案中，全國財政收入增長分別為8.4%、10.3%、10%、8.4%和8.7%，而實際增長分別為17.6%、22.2%、15.4%、14.7%和25.7%(不包括關稅和農業稅收入)。兩相比較，在過去五年，預算增長與實際結果之間的誤差平均超過100%，導致超收收入數額過大。

　　所謂“超收收入”，是指預算執行結果超過預算安排的財政收入。而超收收入的多少，直接反映出預算編制的準確性。超收收入越多，說明預算編制越不準確。

　　具體到2004年，全國稅收收入完成25718億元(不包括關稅和農業稅收)，比上年增長25.7%，增收5256億元；加上非稅收入等其他財政收入，財政部預計，2004年全國財政收入將超過26000億元，超收收入將超過3000億元。

　　超收收入過多會帶來一系列問題。因為預算收入不準確，到年底出現超收時，相關政府部門便會頻繁追加支出預算，年底突擊花錢的現象由此產生，從而降低了財政資金的使用效益。另外，超收過多，說明當初確定的赤字規模過大，脫離實際需要。近幾年，中央財政一方面通過發債獲得資金，另一方面又在央行國庫沉淀巨額財政資金。如2004年1至11月，中央政府在國庫的存款，有九個月超過當年預算赤字3198億元，最低的1月也達到2569億元的規模。

　　按《預算法》的規定，對超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強制性。超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執行結果報告全國人大，不需要事先報批。這就導致這部分財政資金的使用脫離了人大的有效監督，造成財政資金的使用效率低下。

　　預算收入不準確，還使得決策者對財政政策執行的效果產生錯誤判斷，對確定未來政策走勢造成干擾。如2004年，名義上實行積極財政政策，但實際上當年財政收入大幅增長，政府在國庫保持巨額存款，實際上對經濟直接產生了緊縮效應，削弱了宏觀調控的效果。

　　鑒于此，全國人大常委會多次要求財政部提高預算編制的準確性，以減少超收收入。《財經》獲知，此意見在此次預算草案制定中已被采納。考慮到2005年增收基數大、增收因素弱化、減收因素增加等狀況，財政部將2005年預算收入增長定為11%，比2004年提高近三個百分點。

　　專家認為，這樣做的目的是縮小預算與執行結果之間的差額，從而為制定宏觀經濟政策，包括財政政策轉型提供準確的依據。盡管如此，2005年11%的預算收入增長，和2004年25.7%的稅收收入增長相比(約占財政收入94%)，增幅落差仍然顯得過于懸殊。

　　長期建設國債調整的背后

　　財政政策從積極向穩健轉型，意味著對長期建設國債也需要做出削減。因為長期建設國債是為了拉動投資增長。發行國債以獲得項目建設資金，是近幾年積極財政政策最顯著的特征。

　　去年年底，中央經濟工作會議宣布財政政策轉型，但與之相伴相隨的長期建設國債并未隨之退出。2005年度預算草案中，中央財政將安排國債項目資金800億元，比2004年減少300億元。可是財政部預計，2004年將結轉500億元國債項目資金。兩者相加，盡管2005年長期建設國債數量作了調減，實際可安排使用的資金規模仍將達到1300億元。

　　此外，中央財政還將增加預算內經常性建設投資100億元，總額將達到454億元。預算內經常性建設投資，是國家預算安排的用于固定資產投資的資金。中央預算內經常性建設投資分兩部分：一部分用于中央本級項目投資支出，另一部分用于專項補助地方項目投資支出。

　　2005年，中央預算內基本建設資金及長期建設國債資金，合計達到1754億元，相比于2004年，實際可用于投資的財政資金數額并未減少，反而有所增加。2004年發行長期建設國債1100億元，安排中央預算內基本建設資金354億元，2003年結轉300多億元，實際支出合計約1254億元。

　　按照官方的解釋，長期建設國債仍然保持一定的規模，是為了保持宏觀調控的力度。但記者接觸的一些專家認為，這也和一些地區、部門、行業維護既得利益的考慮相關。

　　例如，2004年，在確定財政政策提法時，國家發改委提出“具有積極性質”的財政政策，而財政部則提出“中性”財政政策。雙方在這個問題上的分歧焦點，實際集中在是否發行和發行多少長期建設國債上。

　　按照部委之間的職責分工，長期建設國債的安排使用，是由財政部整體“切塊”給發改委，再由發改委進行二次分配的。因此，對于發改委來說，實行積極財政政策，意味著其可以繼續掌握長期建設國債資金的分配權，故其對發行長期建設國債情有獨鐘。

　　而對財政部而言，以發行長期建設國債為主要特征的積極財政政策，與財政部推行的公共財政體制方向相背離。在有關專家看來，近年來國債建設資金游離于公共財政體系之外，許多國債項目資金未編進部門預算，也不能細化到項目；資金使用存在二次分配權，常常脫離人大、財政及審計監督，資金的支付大多也脫離國庫集中支付體系，使得國債項目資金的使用效率極為低下。因而要建立公共財政體制，客觀上要求積極財政政策必須進行轉型。

　　顯然，“具有積極性質”的財政政策與財政部的公共財政改革方向相去甚遠。由于發改委不能接受“中性財政政策”這一表述，雙方爭執不下；博弈的結果是互相妥協，最終，政策制定者采用了“穩健的財政政策”這一取向模糊的說法。

　　但對于國債項目資金的使用，財政部提出不再局限于項目投資，要改變投向，讓其承擔一部分改革成本。在2004年末的財政工作會議上，財政部提出，2005年的國債項目資金，將遵循調整結構、區別對待的原則，向經濟社會發展薄弱環節傾斜：一是加強農村基礎設施和重大水利項目建設，支持糧食生產，改善農村生活條件；二是加大對基礎教育、公共衛生體系、公檢法設施、生態建設和環境保護等方面的投入；三是支持西部開發、東北地區等老工業基地調整改造和中部地區崛起，支持老、少、邊、窮地區加快發展；四是加強邊境國防安全、能源安全、反恐安全的基礎設施建設；五是需要國債資金支持青藏鐵路、南水北調、治淮工程等在建重大項目。

　　由此，在2005年開始實施的穩健財政政策，其“穩健”二字作為一種并不精確的表述，在實際操作中存在很大的騰挪空間。

　　(稿件來源：《財經》雜志，作者：王長勇)