燃油稅遭遇中國式難題 催生理由也成其難產(chǎn)首因

　　國際油價高企、國內(nèi)能源緊張的現(xiàn)實呼喚力推節(jié)能的燃油稅政策出臺，現(xiàn)實中卻成為其難產(chǎn)的首因

　　□ 何禹欣 李其諺 王亞雪/ 文

　　《財經(jīng)》記者 實習(xí)記者 去歲國際油價驟漲，中國能源戰(zhàn)略重構(gòu)問題突至前臺；2005 年一開年，有關(guān)燃油稅的話題亦再度熱烈起來。

　　1月11日，在國務(wù)院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上，國家稅務(wù)總局局長謝旭人透露，燃油稅改革的方案經(jīng)過研究已有初步意見，但需要在比較合適的時間推出。

　　1月24日，新華社引述國務(wù)院發(fā)展研究中心的一篇報告解釋稱，已經(jīng)制定的燃油稅政策只是把目前的養(yǎng)路費轉(zhuǎn)換成燃油稅，不會增加用戶負(fù)擔(dān)，也不足以抑制對燃油的過度消費。但報告同時指出，燃油稅政策的主要目的是節(jié)能。燃油稅開征后，柴油發(fā)動機(jī)轎車的經(jīng)濟(jì)性和節(jié)能效果更明顯。柴油轎車在中國市場的前景看好，其高效、經(jīng)濟(jì)和節(jié)能的特性符合國家汽車產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)保的要求。

　　這一消息再次表示，燃油稅政策已經(jīng)制定并即將出臺。由此，各種輿論分析也接踵而來。

　　政策十年難產(chǎn)

　　“‘適時開征’是一種原則性的說法�！�財政部財科所稅收政策研究室主任孫鋼認(rèn)為，“燃油稅出臺(目前)不是特別迫切�！�

　　日前，參與燃油稅方案制定的財政部、國家稅務(wù)總局等部門的人士證實，燃油稅確有“初步方案”。但方案的出臺并未排上日程。“據(jù)我所知，現(xiàn)在還沒有開征燃油稅的跡象。”國家稅務(wù)總局一位權(quán)威人士告訴《財經(jīng)》。

　　從1994年有關(guān)征收燃油費的動議被首次提出，政府主管部門曾多次預(yù)告過燃油稅行期。僅從2001年至今，國家稅務(wù)總局兩任局長金人慶、謝旭人均多次對外發(fā)布過燃油稅將“適時開征”的權(quán)威消息。然而，燃油稅政策在外界的一次次討論、一次次期待中，始終難覓蹤影。

　　汽車業(yè)資深政策專家黃永和告訴《財經(jīng)》，除了受到2004年油價上漲的“外部突發(fā)事件”影響，出臺燃油稅遇到的主要難點包括：稅率應(yīng)該訂多高？征收應(yīng)該在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是銷售環(huán)節(jié)？農(nóng)用車、出租車及船舶用油的燃油稅如何確定？燃油稅是部分還是全部取代路橋收費？形成的稅收收入在中央與地方之間如何分配？等等。

　　來自交通部門的意見更為具體。交通部公管司強(qiáng)調(diào)，燃油稅的推出涉及五大方面：一是油品差異，柴油的使用情況更復(fù)雜，目前15%-20%的柴油用于汽車，80%以上用于發(fā)電、農(nóng)機(jī)、火車、輪船和機(jī)械等；二是社會接受程度；三是運費增加將導(dǎo)致成本提高并廣泛影響物價；四是貧困地區(qū)沒有煉油廠，對增加運油費的承受力有限；五是政府、軍隊和社會團(tuán)體的免費待遇將發(fā)生改變，一些國有運輸企業(yè)會加速倒閉。

　　目前官方比較一致的說法是，2004年初以來國際原油價格持續(xù)攀升，是造成目前燃油稅延遲推行的最直接原因。

　　國家稅務(wù)總局局長謝旭人日前指出，關(guān)于燃油稅改革的方案已經(jīng)有了一個初步的意見，但是需要在比較合適的時間推出。其中主要因素之一是價格，即原油價格始終居高不下。

　　財政部財科所稅收政策研究室主任孫鋼認(rèn)為，原油價格上漲已經(jīng)抬高了油價，如果再實施燃油稅，將直接對出租、公交車等承擔(dān)著公共服務(wù)的車輛運營造成沖擊。據(jù)統(tǒng)計，從2000年至2003年底，國內(nèi)93號辛烷汽油的價格上漲了40%，從2.33元/升提高到3.2元/升。

　　商務(wù)部曾在2004年8月邀請石化行業(yè)專家進(jìn)行內(nèi)部座談，重點探討燃油稅問題。商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員金柏松表示，必須從戰(zhàn)略角度看待燃油稅問題，不僅汽車，所有用到油的地方都應(yīng)該厲行節(jié)約；國家需出臺強(qiáng)制性法規(guī)，限期能耗達(dá)標(biāo)。

　　國家發(fā)改委也在不同場合強(qiáng)調(diào)實施燃油稅以促進(jìn)廠家生產(chǎn)節(jié)能車、培養(yǎng)消費者節(jié)能意識的觀點。但亦有專家反駁：“這種稅不能被賦予太多功能。”

　　對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部米建國的看法相當(dāng)鮮明：油價居高不下，不應(yīng)是推遲燃油稅出臺的理由。

　　他解釋，希望油價回落到三年甚至七年前的水平已不可能，油價上漲不應(yīng)是燃油稅改革的阻力，反而應(yīng)是改革的動力和契機(jī)，即需要盡快動用價格杠桿并結(jié)合稅收手段，對燃油供應(yīng)乃至整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)。他亦向國務(wù)院遞交了一份專門報告，力主燃油稅盡快出臺。

　　燃油稅使命之辯

　　1997年，全國人大通過《公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養(yǎng)路費。這也成為“燃油稅”最早的稱呼。“當(dāng)時是從‘費改稅’的角度出發(fā)，并未考慮節(jié)能問題�！睂O鋼告訴《財經(jīng)》。

　　2004年1月，國家稅務(wù)總局局長謝旭人曾指出，各部委已為開征燃油稅進(jìn)行了大量準(zhǔn)備工作，現(xiàn)已進(jìn)入審批程序。也許是外界過于關(guān)注開征時機(jī)，忽略了上述講話對燃油稅的完整表述——“關(guān)于取消養(yǎng)路費、統(tǒng)一開征燃油稅的工作”。顯然，其含義仍是費改稅。

　　而根據(jù)新華社的消息，目前已經(jīng)制定的燃油稅政策，也仍只是把現(xiàn)在的每輛汽車要交的養(yǎng)路費轉(zhuǎn)換成燃油稅。

　　“如果只是替代養(yǎng)路費，燃油稅的目的就錯了�！逼�車專家黃永和指出。目前，車購稅主要用于建路；燃油稅的方案一直未改，擬用于養(yǎng)路。他認(rèn)為，燃油稅“應(yīng)該是一個在使用階段征收的稅種，其原則是多耗油就多交稅”。

　　作為油品消耗主力，汽車(主要是乘用車)過去幾年在中國迅速成為最熱門的家庭消費品。中國汽車工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2003年底中國汽車保有量約2400萬輛，其中私人用車占50.33%。就此，國家稅務(wù)總局李三江司長指出，燃油稅的推出對公眾的影響之大可謂涉及千家萬戶，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過日前的印花稅下調(diào)。

　　燃油稅普遍被視為最有效的財政調(diào)節(jié)手段。按照國際慣例，它是一項以提高油品價格控制消費總量、提升能源使用效率的財政政策，并非僅僅“稅費之間的轉(zhuǎn)換”。

　　據(jù)歐洲汽車工業(yè)協(xié)會北京首席代表戴麟(Dominic Declercq)博士介紹，上世紀(jì)70年代歐洲諸國開始推行燃油稅，主要目的有二——控制汽車能源消耗；籌措資金進(jìn)行道路交通系統(tǒng)維護(hù)。同為全球汽車制造中心，德國的燃油稅為油品價的260%，法國更高達(dá)300%。

　　與中國一樣仰賴原油進(jìn)口的日本，其燃油稅稅率亦達(dá)120%，整體而言仍可算對汽車課稅最重的國家。以擁有一輛車重1100公斤、排量1800cc、價格180萬日元的乘用車為例：日本消費者從購置到完成九年使用期間，共需支付約164萬日元的汽車相關(guān)稅，約為購車價91%；其中汽油稅一項便達(dá)到44萬日元，已接近購車價格的25%。

　　“汽油昂貴，使消費者自覺重視節(jié)能問題。”日本汽車工業(yè)協(xié)會中國首席代表本川浩告訴《財經(jīng)》，“在日本，汽油價格是影響汽車消費的最大因素。”

　　反觀中國，消費者對汽車價格、維修、品牌、車型、性能甚至顏色的關(guān)心遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對油價的考慮。其主要原因在于，國內(nèi)擁有一輛汽車最大的投入是購置成本。

　　國家稅務(wù)總局一位官員也十分看重燃油稅對節(jié)能的促進(jìn)效果。他認(rèn)為，國內(nèi)現(xiàn)有的與汽車相關(guān)的稅費不少，但應(yīng)用在道路修建上的很少。在德國，燃油稅明確用于修建高速路�！艾F(xiàn)在中國人對于石油的消費是沒有理性的�！边@位官員說。

　　技術(shù)取代？

　　作為最有效的財稅調(diào)節(jié)手段，燃油稅既已長期擱置，日益急迫的能源問題又將如何應(yīng)對？國內(nèi)各界不約而同想到了技術(shù)。

　　2004年9月，國家發(fā)改委參與了在陜西、寧夏建立煤變油裝置的可行性研究，預(yù)計項目總投資將達(dá)60億美元。此外，黑龍江、安徽和河南等八個省開始推廣使用乙醇汽油，即將乙醇和汽油按一定比例混配使用。

　　英國“經(jīng)濟(jì)學(xué)家情報社”則認(rèn)為，煤變油是一項有爭議的技術(shù)，成本昂貴之外，亦易造成污染問題。應(yīng)對能源問題，中國政府目前只能在兩個決策中選擇——要么限制汽車銷售，要么大幅度提高油價。

　　據(jù)日本汽車工業(yè)協(xié)會中國首席代表本川浩介紹，目前日本車在排放凈化方面技術(shù)領(lǐng)先，可減少對空氣污染，但并不有效減少用油量。歐洲則傾向于采用柴油車，燃料更便宜，節(jié)油效果更好，二氧化碳排放量也更小。

　　雖然大眾曾嘗試在中國市場投放柴油發(fā)動機(jī)轎車，歐洲汽車工業(yè)協(xié)會北京首席代表戴麟?yún)s直言由于油品質(zhì)量參差，“目前在中國推行柴油轎車的條件并不成熟”。至于蓄電池電動車和燃料電池車，因為成本太高或技術(shù)不成熟，在全球任何一個國家都不具備大規(guī)模商用的可能性。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰屬于中國的“老汽車人”。他指出，目前中國的車型結(jié)構(gòu)不合理，汽車的排量、尺寸、重量等超過很多歐洲大城市的用車標(biāo)準(zhǔn)，百公里平均油耗比上世紀(jì)50年代的日本和歐洲要高；同時，高耗油的SUV車、寶馬、奔馳等豪華車銷售迅速增加。

　　陳清泰認(rèn)為，應(yīng)考慮逐步提高成品油價格，比如燃油稅率從30%起、提高到50%甚至達(dá)到100%的水平。

　　據(jù)汽車業(yè)專家黃永和測算，目前中高檔車(排量>2升且價格超過20萬元)是利潤最高的車型，單車?yán)麧櫩蛇_(dá)2萬-6萬元。從商業(yè)角度，制造商有足夠動力推出更多生產(chǎn)中級車或更高檔車型�！皬S家怎么做，還是看下一步到底給什么政策。”黃永和表示。

　　此外，有專家指出，德國和日本在汽車節(jié)能技術(shù)的應(yīng)用方面已是全球頂級水平，仍同樣借重燃油稅的調(diào)節(jié)能力。

　　夭折的消費稅減征

　　反觀中國，正在展開的技術(shù)節(jié)能試驗，卻似乎對燃油稅產(chǎn)生了替代或抑制作用。

　　財政科學(xué)院稅收政策研究室主任孫鋼表示，單就油品而言，燃油稅面臨的情況越來越復(fù)雜。一些省份開始用乙醇汽油，但乙醇汽油是否與汽油的采取同樣燃油稅率？另外，各地方還出現(xiàn)了很多非國標(biāo)油品，如97號、98號、90號等。這些油品含有各種添加劑，質(zhì)量不穩(wěn)定，存在質(zhì)量管理和標(biāo)準(zhǔn)確定的問題。

　　“僅在油品方面，燃油稅出臺前就有太多工作要做�！睂O鋼說。

　　盡管在公眾眼中，燃油稅千呼萬喚不出來，但亦不可說有關(guān)部門“無所作為”。

　　早在2003年12月31日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部與國稅總局聯(lián)合發(fā)出“通知”(財稅[2003]266號)，對低污染排放小汽車減征消費稅。這份文件規(guī)定：自2004年7月1日起，企業(yè)生產(chǎn)銷售達(dá)到相當(dāng)于歐洲Ⅲ號排放標(biāo)準(zhǔn)的小汽車可減征30%的消費稅。

　　但是，這項鼓勵政策生效不到兩個月，2004年8月30日，財政部與國稅總局再次發(fā)出“通知”，暫緩執(zhí)行上述低污染排放小汽車減征消費稅政策(財稅[2004]142號)；原因是“鑒于目前小汽車歐洲Ⅲ號排放標(biāo)準(zhǔn)正在制定中，符合歐洲Ⅲ號排放標(biāo)準(zhǔn)的車用油品質(zhì)量尚未解決”。

　　“這其中存在重大的(政策)失誤�！币晃黄�車專家評論說。他認(rèn)為“暫緩執(zhí)行”其實與“無限推遲”并無差別。

　　孫鋼解釋，目前國內(nèi)還沒有自己的歐III標(biāo)準(zhǔn)，換言之，是直接沿用還是制定“中國自己的標(biāo)準(zhǔn)”始終沒有確定，“擱置，主要因為各部門之間沒有進(jìn)行很好協(xié)調(diào)”。

　　本川浩則認(rèn)為，有關(guān)部門取消稅收鼓勵政策，也許是因為達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的車型還比較多�！罢�府本來希望普遍鼓勵，但一旦成了獎勵某一家企業(yè)的政策，就違背了初衷�！北敬ê普f。

　　據(jù)摩根士丹利的分析報告，如果按此稅收鼓勵政策，廣州本田憑借先進(jìn)的排放技術(shù)，2004年全年可增加約930萬元人民幣的收入。

　　據(jù)接近商務(wù)部的人士透露，今年一季度，將有關(guān)于汽車節(jié)能方面的新動作，但“不是關(guān)于燃油稅”。孫鋼則認(rèn)為，鑒于交通部已收取了今年上半年的養(yǎng)路費，短期內(nèi)，出臺燃油稅“是不可能了”。

　　“(燃油稅)不是方案的問題，是決策的問題�！睂O鋼指出。