公益訴訟：環(huán)保官司解困之門將啟未啟

　　本報記者 王 穎

　　2005年1月12日，國家環(huán)保總局法規(guī)司別濤處長明確提出，國家有必要完善環(huán)境民事公訴立法，明確賦予檢察院以環(huán)境民事公訴權，并規(guī)定具體的訴訟程序和規(guī)則，使檢察院能夠作為公訴人，向法院提起訴訟，要求法院依法追究環(huán)境違法行為人的法律責任。

　　這是環(huán)保總局官員第二次公開表示希望建立環(huán)境公益訴訟制度之意。2004年5月28日，國家環(huán)保總局副局長潘岳在“世界環(huán)境名人聚會北京探討科學發(fā)展觀”大會上提出，公眾應該成為環(huán)境污染事件中的訴訟主體，建立環(huán)境公益訴訟制度，讓任何公民、團體和國家機關都能與污染環(huán)境者在法庭上一論高低。

　　事實上，別濤提出的由檢察院作為公益訴訟主體，提起環(huán)境公益訴訟的方式已經(jīng)在個別地方已經(jīng)有所嘗試。2004年12月14日，四川省檢察院民事行政檢察部門在全國率先設立了“公益訴訟人”制度，并確定了檢察機關支持公益訴訟的范圍，環(huán)境污染類亦在范圍之內(nèi)。檢察官以“公益訴訟人”身份保護國家和集體公共利益。

　　個案的實踐則發(fā)生更早，2003年，山東省樂陵市檢察機關就對非法煉油污染環(huán)境提起了民事訴訟；四川省閬中市檢察機關對某骨粉廠侵害環(huán)境一案亦提起過民事訴訟。

　　不過，就在率先設立“公益訴訟人”制度的四川省，攀枝花的羅興全仍然對黃磷廠的雙重污染無可奈何，單個地方檢察院制度的先進，并不能阻止又一場環(huán)保公益訴訟陷入僵局。

　　在環(huán)保對抗中，由于主體資格不能確定，這樣的無奈已經(jīng)被經(jīng)歷過很多次。由于公益訴訟在我國尚未得到立法上的認可，這樣的案例在司法實踐中常常以“法無明文規(guī)定”為因，無法啟動法律程序或以起訴者敗訴而告終。

　　公益訴訟的特征是：受益人應是非特定的，不是指哪一個具體的人，而是不特定的一群人；原告與訴訟具有非直接相關性。而根據(jù)現(xiàn)在的《民事訴訟法》規(guī)定，原告要與案件有直接的、排他性的利害關系，《行政訴訟法》也規(guī)定原告是行政行為的直接相關人。因為難以證明自己是“直接”受害者，在環(huán)保領域屢屢發(fā)生的環(huán)境污染事件中，受害人失去了最后的司法途徑而求告無門，只能依靠行政手段調解。然而，行政手段的力度顯然不夠，更不用說還牽扯到部門關系和利益的其他因素。

　　誰有權對損害公共利益、破壞公共環(huán)境的行為提起訴訟，成為問題的焦點。

　　“污染受害案中，受害方不僅取證難，還牽扯到訴訟的資格問題。”中國政法大學教授王燦發(fā)告訴記者，環(huán)境往往都是大家的，如空氣污染，旅游景點被污染，法院可能不受理這樣的訴訟，理由是空氣和風景都不是個人的，個人對這些東西沒有排他的使用權和所有權，憑什么起訴？公益訴訟的原告范圍應突破現(xiàn)在這種規(guī)定。

　　潘岳建議，環(huán)境訴訟主體范圍應當擴大到一些非政府組織，而環(huán)保部門應當積極支持環(huán)境公益訴訟，各級環(huán)保部門及其所屬監(jiān)督檢查和技術監(jiān)測機構，為公眾和環(huán)保組織提供相關證據(jù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)。

　　英美法系的國家對于公益訴訟主體資格要求比較寬泛，潘岳所建議的正是美國法律在此類訴訟中的主體范圍。

　　而一些專家認為，就中國目前的訴訟制度而言，訴訟主體還不可能一下擴大到一般民事主體，包括個人或非政府組織等。因此，別濤顯得略為謹慎的建議，即由檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的方式，在已有實踐的情況下，也許更為現(xiàn)實可行。

　　這也是更多大陸法系國家采取的方式。比如法國，檢察機關以“代表社會”的名義，可以以“主當事人”或“從當事人”參加公益訴訟；德國則確立了行政訴訟的公共利益代表人制度，檢察官可以作為公共利益的代表人，可代表聯(lián)邦或地方獨立提起或參加行政法院的行政訴訟。

　　潘岳說，中國環(huán)境保護有法不依、執(zhí)法不嚴，公眾參與的民主法制機制不足是重要原因，而好的政治理念必須依靠公眾來響應，必須依靠公眾參與來落實，必須依靠一套完善的監(jiān)督機制來貫徹。環(huán)境公益訴訟制度，就是公眾環(huán)境權益受到侵害時的法律救濟途徑和監(jiān)督方式之一。因此，我國司法應當盡快擴大環(huán)境訴訟的主體范圍。

　　2月2日，又有近40名學者專家和法律界人士在上海召開的一個研討會上，呼吁盡快在民事訴訟法中確立“公益訴訟制度”。從官方到學界，對公益訴訟制度的確立已經(jīng)達成共識。

　　盡管學者對此呼聲甚高，但由于確立這一制度牽扯到修改民事訴訟法、行政訴訟法等法律，也并非朝夕之事。不過，來自官方的明朗態(tài)度給了一直呼吁建立公益訴訟制度的人士很大鼓舞，上下一致的態(tài)度下，相信環(huán)境公益訴訟制度確立時，雅礱江里還有鮮活的魚游來游去。