浙江創制：規范地方政府舉債

　　本報記者 羅小軍 浙江、上海報道

　　按照預算法等規定，地方財政不能出現赤字、地方政府也不能舉債。但目前，地方政府普遍負債“經營”，更有鄉鎮政府因“破產”“被關門”。

　　2005年1月31日，浙江省人大代表、臺州市財政局長婁依興告訴本報記者，以他領銜的 建議案為基礎，目前浙江省有關方面已經出臺了《關于加強地方政府債務管理的若干意見》等系列文件。

　　浙江將成為第一個公開規范地方政府舉債的省份。

　　省長領辦人大建議案

　　事情還得從2004年3月底的浙江“兩會”說起。其時婁依興邀集臺州代表團11名代表聯名提交一份關于規范管理政府建設項目舉債的議案，將地方政府債務提到人大議事日程。

　　盡管該議案沒有被列入人大議案，而是作為建議案處理，但是由于事涉財政大權，婁依興等人的建議案一出，即得到省政府的高度重視，并將該建議列為省重點建議辦理，省長呂祖善親自領辦。

　　改革開放以來，經濟大步發展的同時，地方政府舉債也已經成為一個普遍的現象，就連經濟比較發達的浙江省也不能幸免。

　　身為臺州財政局長的婁依興對此有切身體會，“誰借的債都是債，最后都要財政來兜底。財政不堪重負，但預算只有貸款貼息，沒有償債還本安排，如此下去勢必影響到可持續發展。”婁依興告訴記者，這就是他們提出聯名議案的動因。

　　婁依興等代表在議案中提出，政府負債應納入財政預決算的范圍，接受人大的審查，人大有必要對地方政府負債投資建設計劃實行項目論證、評估、審批。每年要對計劃執行的動態狀況進行分析，而且要建立償債準備金制度。同時，要制定債務預警指標體系。對政府負債及其他可能導致風險的財政活動等都應納入上級政府及人大的監督范圍，加強審計力度，并對下級政府的財政狀況進行評估、預警。

　　浙江省人大財經委人士表示，由于人大只審核預、決算，政府負債沒有列入人大審核，婁依興的建議案具有創制意義。

　　2004年年中的財政大會上，呂祖善一再強調要重視婁依興等代表的意見。11月呂祖善親自召集浙江省發改委、財政廳、審計廳一把手協調落實。

　　日前，浙江省財政廳草擬出《關于加強地方政府債務管理的若干意見》等系列文件，待省政府批準后即可頒布實行。

　　《意見》決定將把地方政府債務管理工作列入目標責任制考核范圍，地方政府債務規模一般不應超過本級政府當年財力規模，要建立政府公共建設項目決策機制，重大項目可進行社會聽證。而且，各地政府主要領導人作為責任人要簽訂政府債務責任狀。如果有違規擔保、盲目舉債等行為造成浪費、損失，或因工作失職，造成無法按期還本付息的，要追究有關責任人的責任。

　　地方債務灰幕

　　財政部財科所副所長劉尚希指出，按照現行預算法，地方政府不能有債務，但由于實際需要，目前地方政府的債務普遍存在。

　　自1993年近10年來，浙江省財政總收入平均每年遞增25.7%，2004年全國百強縣中，浙江省獲30個席位。

　　預算上，浙江省實行省直管縣，至2002年底，浙江省57個財政收入過億元的縣中，上10億元的縣�摽h級市�斶_到16個。

　　即便如此，浙江地方政府債務也不小，據不完全統計，截至2002年底，浙江共有政府性債務余額800多億元，地方政府因財政困難而舉債，以鄉鎮一級最為嚴重。

　　這其中有1993年以來分稅改革后中央到地方層層集中財力的原因。分稅制實行后，中央按70%的比例提留稅款，上行下效，到最低層政府鄉鎮一級，幾乎就沒有稅收入賬。這就形成了財權層層集中，事權紛紛下移的“倒掛”。

　　財力不斷向上集中，基層政府要發展地方經濟，又要確保地方社會穩定，還要提供公共服務，但是地方的財源又十分有限。十年分稅，爭項目、爭資金、跑貸款、忙舉債幾乎成了基層政府的必然之舉。

　　浙江實行的是省直管縣財政，縣財政與省財政直接結算，減少了中間截留，尚且面臨地方政府債務問題，“可見其它地方會面臨什么樣的困境”。

　　權威人士指出，省以下的財政體制不完善主要是財權和事權不配套，浙江省雖然財力上沒有地區一級，但是行政和人事上，還是沒有改變區級對縣市的行政和人事管轄。此外，浙江財力雖然比較足，但“浙江城市化發展起步不久，財力要求較高”。

　　劉尚希認為，目前討論政府債務問題，大多不嚴謹。政府債務包括了國債轉貸、世行轉貸等直接債務和或有債務兩種。或有債務也就是政府作為最后償債人或者擔保人而形成的債務，大多發生在以政府為背景成立的各種投資公司的擔保業務中。

　　之所以作如此區分，劉尚希認為，直接債務管理比較好，債務風險比較小，風險主要發生在地方政府的或有債務上。劉尚希指出，或有債務已經成為地方政府債務的主要部分，但由于缺乏透明，具體多少沒有完全統計，但“肯定比公開估計的要大”。

　　建議政府負債向人大報告

　　由于地方發展的要求強烈，光靠財政力量不足應付，而地方政府舉債，財政風險又不可避免。

　　對于解決辦法，放開讓地方政府舉債的主張引起了激烈爭論。

　　國務院發展研究中心宏觀部副主任魏加寧在談到地方債務的成因時指出，目前地方債務的一個重要原因是地方政府缺乏正規的發債渠道。

　　而劉尚希認為，“對于地方舉債，簡單地掐死或放開都不妥當，目前情況下，如何形成有效管理框架，才是比較客觀可行的”。

　　浙江省人大財經委人士則表示，“我們一面向全國人大反映情況，要求預算法作適當修改，但在法律還沒有出臺前，我們的工作要跟上現實”。

　　“法律滯后于事實的發展，政府的認識也不一致的。哪些是政府該舉債的，哪些不歸政府舉債的，沒有統一的口徑。”浙江省人大另一位人士略帶無奈地表示。

　　劉尚希認為，地方政府不能發地方公債，如果這樣無異于地方有赤字財政。但劉主張規范化管理市場化解決——加強地方政府或有債務的管理，發行市政收益債券。

　　根據劉的設想，市政收益債券是以項目收益為擔保而不是以稅收的收入為擔保發行，“與財政分開了，必要時財政補貼”，但是采取市場化的措施來進行，靠的是項目本身的收益。

　　但婁依興表示市政公債不能解決問題。婁依興認為，首先要明確政府的方向，“政府究竟要搞什么，很多事情不是要政府去搞，政府牽頭就可以了。”

　　2005年浙江省“兩會”將至，呂祖善問起婁依興眼前這個《意見》能不能解決問題，婁依興認為，不搞成辦法、法規還是辦不好。

　　“《意見》還是不管用，可聽可不聽”，而且“意見是說道理，這個事情說道理官員比老百姓懂，真正要管用，要通過法律法規來解決”。

　　根據婁依興目前的設想，這個辦法包括了如下內容，地方政府負債的情況要向人大報告；政府項目要透明，避免重復建設、盲目建設浪費資財；債務一定要統一管理，現在是誰借貸都是債，最后要財政局來兜底；第四，債務要動態管理，建立預警制；第五，預算要建立償還債務資金，使得官員不敢亂借。

　　婁依興希望，一兩年之內，這樣的法規可以在浙江出臺。