非公經濟36條：清道與開閘

　　與外界的誤解相左，中央政府一直致力于發展非公有制經濟特別是民營經濟，即將出臺的有關法規，絕不是安撫宏觀調控中遭受損失的民營企業的權宜之舉

　　□本報記者 余力

　　1月12日，《國務院關于鼓勵支持和引導非公有制經濟發展的若干意見》在國務院常務 會議上獲原則通過。這是建國以來首部以促進非公有制經濟發展為主題的中央政府文件，因此引起公眾廣泛關注。

　　文件內容共36條，因此這份文件被廣泛簡稱為“非公經濟36條”，由于仍需修改，文件并未向社會公布。據悉，文件內容涵蓋允許民營資本進入壟斷行業、允許民營資本參與金融機構改組改制以及緩解民企融資難等焦點問題。

　　從1980年中央正式肯定個體經濟以來，非公經濟的地位逐年提升，可以預計這份文件的出爐將是非公經濟特別是民營經濟的重大利好。但是出人意料的是，企業界的反應相對謹慎。“我有些拿不準。”一位要求匿名的企業家在表達欣慰之情的同時，也有些猶疑。

　　這樣的反應可以理解———去年實行宏觀調控，許多民營企業因此而措手不及。在這樣的背景下，同時因為非公經濟36條的出臺時間是在本輪宏觀調控大局漸定之后，許多人認為，即將出臺的36條是國家對民營企業的安撫，是權宜之計。

　　然而，這個感覺與事實相符嗎？

　　36條出臺始末

　　“這是重大國策，絕對不是權宜之計。”1月18日，中國政法大學教授李曙光在北京告訴記者。

　　李曙光了解文件從醞釀到成文的整個過程。他認為，文件是本屆政府執政思路的具體體現。2004年全國“兩會”前后，決策層經過思考，把中國未來經濟發展突破口定格在非公經濟。“兩會”上，“公民合法的私有財產不受侵犯”被寫進憲法，而修憲后，民營企業反應熱烈，通過各種方式表達了將憲法原則細化的愿望。

　　此前，即2003年下半年，全國政協經濟委員會就已經開始了對非公有制經濟的全國調研，調研組組長由經濟委員會副主任、經濟學家厲以寧擔綱。2003年年底，名為《關于促進非公有制經濟發展的建議》的調研報告形成，交給了國務院。厲以寧同時給溫家寶總理寫了一封信。

　　“溫總理在信上作了詳細批復，把空白的地方都寫滿了，主要的意思是要研究重大的政策性問題，形成一個指導性文件。”李曙光對這次批復印象深刻。

　　此后，國務院研究室和國家發改委等部委組成工作小組，開始了文件的起草。

　　最初的工作從征求意見開始。4月，國務院研究室在北京邀請學者征求意見，李曙光也在被邀之列，他帶去了一份兩萬字的意見稿，詳述非公經濟發展的體制性障礙。同月，全國非公有制經濟工作座談會在南昌召開，會議由國務院研究室、國家發改委主辦，部委負責人和部分省市的代表參加，主題依然是“談問題”。

　　文件雛形很快形成。7月24日至25日，國務院在青島召開了促進非公有制經濟發展座談會，出席會議的包括國務院副總理曾培炎、國務院副秘書長汪洋、國家發改委副主任歐新黔等多位中央高層官員，以及部分省市官員，尤其引人注目的是來自全國10個省市的13位非公有制企業代表也參加了這次會議。

　　這次“青島會議”上，溫家寶總理7月20日對發展非公有制經濟作出的一份重要批示被傳達，包含40條內容的《促進非公經濟發展政策性文件框架思路》成為討論焦點，相關信息也開始流傳開來，為社會所關注。

　　這之后，就是媒體廣為報道的“浙江之行”。8月28日，溫家寶總理在溫州邀請9位浙江民營企業家座談，議題還是非公有制經濟發展。在這次會議上《促進非公經濟發展政策性文件框架思路》被下發征求意見，不過此時文件內容已由40條變為36條。

　　從長篇批示到親自征求民間意見，決策層對發展非公經濟的重視可見一斑。

　　李曙光認為，與外界誤解相左的事實是，“文件的起草和宏觀調控本來是政府兩件平行的工作，兩者的立意并無因果關系，只是因為時間關系而發生了交叉。在一定程度上，宏觀調控的進行使政府對36條更為審慎。”

　　浙江之行后一直到年底，有關36條的消息一度沉寂，但實際上相關的工作一直在緊鑼密鼓地進行———文件又被多次修改。從9月到12月，全國工商聯一連召開了5次有關非公經濟的研討會，全國工商聯主席黃孟復甚至親自主持了其中的3次會議，李曙光說，在政府和民間的互動之下，非公經濟36條在新年過后不久即將被審議通過，“這絲毫不令人吃驚”。

　　家貓野貓之辯

　　1月22日，厲以寧教授在一個論壇上說，2003年年底，他率調查組在珠江三角洲調查時，一位民營企業家托他向中央建言“不管家貓野貓，逮住耗子就是好貓”，厲以寧不贊成這樣的提法：“大家都是合法企業，民營企業怎么變成野貓了呢？”

　　厲以寧的不贊成是基于學術理論，而民營企業家的自擬則來源于現實體驗：1980年代，剛剛零星出現的個體商販冒著被定罪“投機倒把”的危險進入市場；進入1990年代，雖然不再有民營經濟合不合法的爭論，但是民營企業始終受到或多或少的歧視；最近幾年，對民營企業的歧視雖然逐年減弱，但是隨著民營企業的發展，在市場準入、銀行和證券市場融資、稅收制度等多方面又遭遇了新的難題。

　　國家發改委的調查顯示，非公經濟在近30個產業領域存在“限進”情況。在沿海某省，國有經濟可進入80多個行業，非公經濟中的外資可進入60多個行業，而民資僅可進入40多個行業。

　　有關數據還進一步顯示，對中國中小企業的拒貸率超過56%，與此同時國內銀行業的資金有超過70%貸給了國有部門。但是結果恰恰相反，不足30%的融資支持的民營經濟，卻創造了接近50%的GDP，解決了70%的就業。

　　全國工商聯根據2003年全國31個省、市、自治區的統計數據并經過經濟計量實證分析，得出這樣的描述：民營經濟工業總產值比重每提高1個百分點，該地區人均GDP會提高大約203元；民營經濟工業增加值比重每提高1個百分點，該地區人均GDP會提高大約202元；城鎮就業中民營經濟就業比重每提高1個百分點，該地區人均GDP會提高大約518元。

　　上述情況表明，獲得平等的市場競爭地位，消除對民營企業的歧視，不僅是民營企業家獲得承認的基本要求、民營經濟獲得進一步發展的要求，也是發展我國經濟的內在要求。

　　事實上，36條出臺之前，非公經濟的身份問題已從原則上解決。20多年的改革開放史，很大程度上是為民營經濟“正名”的歷史：1988年，中國修改憲法，非公經濟首次被認為是公有經濟的“補充”；1993年，“社會主義市場經濟”首次寫入憲法；1999年修憲，非公經濟被提升為社會主義市場經濟的“重要組成部分”；2004年修憲，增加了“公民合法的私有財產不受侵犯”的內容，國家對非公經濟的政策由“引導、監督和管理”，變為“鼓勵、支持和引導”。

　　“這次文件要解決的不是原則問題，而是操作層面的問題。”李曙光說。全國工商聯副主席程路在2004年10月的文章中披露，溫家寶總理在2004年7月的批示中，要求“清理和修訂限制非公有制經濟發展的法律法規和政策”，要“消除體制性障礙”，使民企享受“同等待遇”，“實現公平競爭”。

　　從可以掌握的信息看，可以借用那位民營企業家的比喻，36條顯然就是要消除過去遺留的障礙，使貓們不再有“家、野之分”，只有逮得著耗子、逮不著耗子的“好、壞”之分。36條的起草與修改表明，決策層不僅意識到解決這個問題的重要性和急迫性，并且在這次民營經濟“正身”中，更多地引入民營經濟自身的參與。

　　清道與開閘

　　那么，36條的具體規定是什么？

　　由于文件仍未公布，受訪者受保密原則約束，對具體條文均不愿多言。但多人不約而同提到，他們印象深刻的內容主要集中在市場準入和融資兩方面。

　　市場準入方面，除法律法規禁止進入的領域之外，國家將全面放開市場準入，其中包括金融、基礎設施、壟斷行業、公用事業等行業；融資方面，國家將采取更具可操作性的措施拓寬民營企業的融資渠道，以緩解民企融資難的困境。

　　“雖然各地在實際中都已有民資突破政策限制進入壟斷領域的案例，在浙江我們一直都在放開，但非禁即入的原則由中央政府的指導性文件全面肯定，是大好事。”浙江省一位官員說，他們一直強烈要求的解禁“終于有了正面回應”。

　　鑒于銀行現行的機制使它們傾向于追求風險較小的有政府背景的企業，整個金融體系表現出強烈的國有經濟導向。文件明確，支持非公有制經濟設立商業性或互助性信用擔保機構，鼓勵有條件的地區建立中小企業信用擔保基金，允許非公有制資本參與金融機構的改組、改制，鼓勵銀行提高貸款比重，允許符合條件的非公有制企業發行企業債券。

　　“中小民企融資難的問題有非常復雜的原因，很難由一部文件解決，更多地要取決于銀行系統的改制，還有漫長的路要走，可方向明確了，路就可以摸索了。”一位銀行界人士對36條的規定表示歡迎。

　　官方披露，文件要“為非公有制經濟創造平等競爭、一視同仁的法治環境、政策環境和市場環境”。除開放市場準入和加強融資之外，還作出“完善對非公有制經濟的社會服務，加強和改進政府服務和管理，維護非公有制企業的合法權益，保護企業正常經營活動”等針對性規定。

　　毋庸置疑，文件出臺是中國市場化進程中的大事件，政府的清道(清除障礙)和開閘(放開準入和融資)之意，并不僅僅體現在這一份文件中，而是有著整體的呈現：《行政許可法》出臺，《關于投資體制改革的決定》頒布，新《公司法》、新《破產法》即將通過，《反壟斷法》、《國資法》正在擬定。這一系列已體現或將體現市場化導向的法律、法規與36條一起，正在整體塑造市場經濟的制度框架。

　　也許正是在這個意義上，全國工商聯主席黃孟復去年12月在中國民營經濟發展形勢分析會上才有如下表述：“從目前來看，正在系統形成建國以來最有利于民營經濟發展的政策環境和制度保障體系。”

　　不過，盡管有許多令人欣喜的政策出臺，民營經濟的未來發展仍面臨諸多挑戰。有學者直言，如果政府仍習慣于對微觀經濟的直接干預，如果到任何一個地方政府都要給出一個行業政策和發展戰略，都要給企業家定政策，那么經濟就很難發展好。因為這樣做的基本假定是政府比企業家更懂市場。

　　此外，在一些壟斷性行業的準入方面，可以預料既有壟斷企業對既得利益必然存在維護。李曙光說：“這個文件的出臺，意味著在市場經濟秩序下，新的社會博弈即將展開。”