國土部給土地規劃修編定調 北京土地透支七年

　　本報記者 陰雪　北京報道

　　1月26日，廣東省委副書記、深圳市委書記、市人大常委會主任黃麗滿在參加廣東省兩會時透露，深圳市25年的發展用掉了2／3的土地，占可用土地的70%，土地利用現狀極為緊張。

　　深圳市土地的緊張是真正的緊張，因為這個城市可用的全部土地僅剩下200平方公里，未來發展建設怎么辦？

　　土地深感緊張的，絕不止深圳一個城市。與深圳不同的是，很多城市可以通過修改城市總體規劃和土地利用總體規劃來“擴編”，只不過是將未來的土地提前拿到現在來用罷了。

　　一則消息從國土資源部傳出：涉及十幾個城市的新一輪土地利用總體規劃修編工作即將展開。很快將會有一紙國土部規劃司負責起草的“關于開展新一輪土地規劃修編工作的實施意見”上報至國務院，用以指導年內展開的土地規劃修編工作。

　　土地總是不夠。究竟是土地透支太多，還是我們的城市建設發展太快？

　　北京土地透支7年？

　　我國現行的全國土地利用總體規劃綱要以及各省市的土地利用總體規劃，大多是我國確立土地用途管制制度后，以1996年為基期，1997～2010年為規劃期的第一輪土地利用總體規劃。

　　這一輪土地利用總體規劃實施到第八個年頭的時候，不得不啟動新一輪修編。

　　“規劃不是一定要等到規劃期末才能進行修編，未到規劃期末就進行修編，這是正常的現象，國外也是這樣。”全國土地利用總體規劃專家小組成員、中國人民大學教授嚴金明說。

　　規劃期未到就要修編，究竟是什么原因所致？

　　在去年12月初的北京市十二屆人大常委會17次會議上，北京市主管城建的劉志華副市長所作的《土地利用規劃和管理情況的報告》中透露：“北京市2003年末的建設用地總面積已經超出2010年規劃期末的最高上限。”

　　劉志華提到，土地利用總體規劃實施期間，北京經濟社會發展條件發生一系列重大變化，該規劃方案預見性不強，而建設用地增長較多，全市建設用地規模超出了規劃末期控制指標，新增建設用地和建設占用耕地均突破了規劃目標。

　　早在2003年，根據國土資源部《關于開展2003年土地變更調查工作的通知》(國土資發��2003��231號)文件要求，北京市就組織實施了2003年度土地利用現狀變更調查工作。此次調查的結果顯示：截止到2003年10月31日，該市農用地面積合計為1677.18萬畝，建設用地面積合計為462.75萬畝。

　　而在《北京市土地利用總體規劃(1997～2010年)》中明確規定，到2010年該市主要用地指標規劃為：農用地1293880公頃(1940.80萬畝)，建設用地296680公頃(445.0萬畝)。原規劃建設用地445.0萬畝，實際建設用地面積達462.75萬畝，北京市實際建設用地超過規劃17萬畝，而農用地面積比規劃少了260多萬畝。也就是說，北京市不僅提前7年透支了它的土地利用指標，還無償“借用”了2010年以后的指標17萬畝。

　　北京市國土資源局的一位工作人員表示，“這幾年包括北京在內，全國整個的經濟發展都比較快，特別是沿海地區的發展就更加迅速，因此應該說這是一個比較普遍的現象。”

　　北京超規劃用地的情況并非個案。本報記者綜合各地媒體報道獲悉，在距離土地利用總體規劃年限還有七八年的時候，山東省已經使用了規劃用地的80%，而浙江省則超過99%，不少地區5年就用完了10年的用地指標。這個問題在城市建設發展迅速、房地產市場發達的地區尤為普遍。

　　土地市場暗流

　　北京現有農用地面積比土地利用規劃確定面積少了260多萬畝，是不是這些農用地全被變成了建設用地？

　　劉志華副市長解釋說，本輪《土地利用總體規劃》編制采用的基數是1994、1995、1996年的土地利用變更調查數，與規劃編制之時的實際情況有較大出入。由于規劃基數不準，導致國家相關規劃下達給北京的耕地保有量基數偏大、基本農田保護面積偏多、建設占用耕地指標偏緊、土地開發整理新增耕地任務偏重，導致實際現有耕地數量已經低于原規劃確定的基本農田保護面積。

　　除了以上客觀因素，“應該說它的原因是多方面的”，上述北京市國土局人士分析說，除了經濟發展較快這一大背景之外，有些規劃在實施過程中也作了相應的調整，一些超出規劃范圍的土地是向市政府報批并具有合理合法手續的；但還有一些沒有報批、沒有辦任何手續的未批先用的占地情況。

　　在現實層面，未批先用等違反土地規劃的行為，構成了各地土地市場中的一股暗流。

　　以浙江紹興市為例。這幾年，浙江省國土資源廳下達給紹興市每年的建設用地計劃指標在6000畝左右，而全市實際用地遠遠高于這個數目：1999年為1.05萬畝，2000年為2.55萬畝，2001年為4.42萬畝，2002年6.94萬畝，2003年上報用地則突破了10萬畝。

　　近幾年杭州和寧波的年底實際建設用地，也是數倍于其計劃用地指標。

　　超出規劃指標占用了這么多土地，怎么辦？一些地區就想出了掏錢進行跨市、縣易地占補平衡和基本農田易地代保等方法。更有一些縣市為了填補巨大的用地缺口，紛紛絞盡腦汁爭取用地指標，甚至做起了指標買賣的“生意”。在東部沿海個別地區，用地嚴重超規劃的地區，出巨資購買用地未超規劃地區的指標，已成了公開的秘密。

　　有土地專家指出，超規劃用地的“正常化”，使得一些政府部門的土地違法行為“常規化”。特別是一些地區打著發展本地經濟的旗號，大興圈地、賣地之風，土地尋租現象也由此滋生。

　　“市政府特別希望市人大盡快立法，遏制違背土地規劃行為！”劉志華副市長做完《土地利用規劃和管理情況的報告》后，懇切地說。他同時還提出：今后，北京市將建立規劃實施預警系統，強化部門協作，建立健全土地利用總體規劃實施保障機制。

　　“《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)中對于土地規劃的管理這方面提出了很多具體的要求，”國土資源部規劃司的一位官員說，“我們國土資源部2005年的最大的任務之一，就是在土地管理上貫徹落實并深化國務院的28號文件。”

　　三個“查清”與三個“嚴格”

　　國土部的這位官員還透露，今年該部的另一個重大任務就是要穩步推進新一輪的土地規劃修編工作。

　　“我們下一步的工作就是對上一輪的土地規劃進行修編，與剛剛通過國務院審批的北京城市總體規劃同步、合拍，兩個規劃一起指導北京市用地的原則。”北京市國土局辦公室的一名工作人員證實了國土部的部署。

　　據北京市國土局負責此次規劃修編的工作人員介紹，此次修編總的方向是鼓勵節地挖潛，鼓勵用存量的建設用地，盡量少占農用地，提高土地的集約利用程度。新的《北京市土地利用總體規劃(2005～2020年)》將于今年下半年全部完成并報國務院審批。

　　“一些省市的超規劃用地并不是新一輪土地規劃修編的主要原因，”上述國土部官員說，“我們新一輪的治理整頓，把很多開發區都清理掉了。超規劃的部分需要核減，核減靠什么？要靠規劃來規范，清理整頓的成果也要靠規劃的科學制定來鞏固。”

　　按照工作計劃，國土部將力爭今年盡早將《全國土地利用總體規劃綱要(2005～2020年)》報國務院審批，2006年年底前全面完成省級規劃編制報批工作，因此今明兩年是修編工作的起步年和關鍵年。

　　對于這次土地利用總體規劃修編，嚴金明作為土地規劃方面的專家提出了一些建議：由于牽涉到規劃的編制和實施兩方面的問題，因此在規劃編制時要做更多的調查研究，盡量做到編制更為合理；另外，在市場經濟條件下，規劃的實施過程中也要嚴格地執行，嚴格按照規劃來用地。

　　國土部規劃司負責人日前表示，凡要進行土地規劃修編的地區，必須對規劃執行和用地情況進行認真總結審查，做到三個“查清”：一是查清建設用地規模。看看是否有超規劃用地，用地規模是否符合經濟發展要求，是否做到集約用地。二是查清閑置土地和低效利用土地的情況，并就如何利用這些土地作出說明。三是查清耕地保有量和現有基本農田保護面積。

　　國土部規劃司負責人稱，在三個“查清”的基礎上，新一輪規劃修編的特點是“嚴格”，具體從三個方面體現了“從嚴”的要求：一是嚴控建設用地增量。二是嚴保耕地特別是基本農田。三是嚴防隨意調整規劃基數。

　　但很多人想知道，各地土地嚴重透支的行為是否都不了了之？而新一輪土地利用總體規劃制定后，用什么手段確保證規劃的實施，又如何防止先占建土地再通過規劃修編予以合法化的現象？如果出現土地嚴重透支的情況，用什么手段制止乃至制裁？

　　專家搖搖頭。沒有人可以明確告訴我們。