從香港改革長俸制看廉政保證金試驗

　　杭州市下城區原定2005年1月1日實施的廉政保證金制度因“反對聲太大”，最終陷入“難產”境地。反對者對廉政保證金的經費來源與程序提出質疑，并將此稱為變相加薪。與去年12月消息最初發布時的熱議相對照，此一改革的制訂者的尷尬可想而知。

　　本刊記者 秦俊勇 文

　　“目前實行單純的廉政保證金制度時機還不成熟”，上海交通大學國際與公共事務學院胡偉教授在接受《小康》記者采訪時說，它“需要一個地區的經濟支持，同時還需要相應的體制配套。”

　　據介紹，根據下城區擬推行的制度，一個22歲、剛剛參加工作的公務員每年要繳納保證金500元，單位貼補150元左右，以后根據工齡、職級逐漸遞增。按照正常的公務員升遷，一個公務員從踏入機關到處長職級退休，初步測算退休后可一次性拿到近30萬元。

　　事實上，廉政保證金方案的制訂者和贊同者的初衷并不壞，因為當前的反腐敗體系的確存在激勵制度缺失的問題。在此前提下，引進一些其他國家和地區的廉政建設經驗無可厚非，并且應該加以鼓勵。

　　杭州下城以及此前湖南瀏陽在副科級以上干部中實行的“廉政保證金制度體系”，其實是參考了香港(和新加坡)的公務員公積金制度。不過這種“移植”或“嫁接”，正如專家所說，需要對其背景詳加考察。

　　香港改“長俸制”為公積金制

　　香港是世界少有的最廉政的地區之一，其中一個重要的原因就是世人皆知的“高薪養廉”。在香港，公務員職位被譽為“鍍了金的鐵飯碗”，而這也使得香港的政府處于穩定高效的運轉之中。

　　2003年以前，香港一直仿照英國的公務員退休金制度實行“長俸制”。所謂長俸制，是指在政府機關或公營單位工作的正式人員，到了法定退休的年齡并辦理退休手續后，應該領到與本人工齡和級別相適應的退休金。早期香港公務員分為長俸公務員、非長俸公務員和合約雇員三種，其中長俸公務員約占公務員總數的70%。

　　長俸制度主要是針對有一定任職年限的高級公務員，按照他們的職位而設定的“期滿傭金”。但要想獲得長俸，必須經過為期兩年的試用期。按照長俸制的計算方法，如果公務員能夠稱職退休(一般退休年齡為55歲)，那么他就可以一次性領取上百萬甚至上千萬港幣的退休金，而且以后每月繼續領取相當于原工資6—8成的退休費，直到死去。并且工作職位越高，資歷越長，所獲得的退休金就越多。

　　有了這項被戲稱為“養老計劃”的制度，眾多香港市民對公務員職位趨之若鶩。可是一旦公務員在職發生違規事情，他的長俸就很有可能被政府剝奪，同時他的一切優厚待遇都會被取消。最嚴重的時候，他甚至馬上會變成街頭“乞丐”。好在這樣的事情并不多。

　　作為香港公務員的退休福利制度的長俸制，是以政府每年的經常性開支部分支付的。隨著政府架構的變遷膨脹，政府庫房每年的長俸開支不斷增加。特別是早先一些職位的福利安排，很大程度上是給從英國派來的高官度身訂造的，長俸數目之高，往往令香港市民驚詫，政府付出的成本也逐漸呈上升趨勢。

　　長俸制的弊端逐漸顯露出來，特別是1997年亞洲金融危機之后，香港特區政府的財政開始吃緊。比如2002年的年度預算中，單就長俸支出一項就列出120億港元，而同年，香港的財政赤字高達600多個億。政府不得不對整個公務員系統實行減薪計劃，以壓縮政府支出。即使這樣，特區政府依然面臨財政窘迫，2003年初的有關退休金計劃的負債已高達3078億港元。

　　這一年，香港特區政府公務員制度進行改革，長俸制被取消，轉而由“公積金”制度所取代。

　　有關長俸制改革的原因，眾多媒體都把它歸之于香港經濟發展減弱，政府需要控制成本。至2002年，香港的公共開支上升23%，但政府總收入卻驟減38%。其中公務員費用占經常性開支七成，高于其他國家的水平。分析人士稱之為“非健康現象”。而這種高支出水平存在已久，之所以在經濟高速增長的日子里沒產生大的問題，是因為政府收益不斷，而且累積了大量儲備。

　　廉政金改革的背景

　　經濟形勢長時間發展緩慢，財政赤字不斷擴大，公共支出居高不下，而且長俸制弊端愈來愈突出，于是在1999年，特區政府就出臺了《公務員體制改革咨詢文件》，首次提出公務員公積金計劃思路，變政府獨家供給為公務員和政府共同供給，以圖緩解財政壓力。

　　改革的過程并不順利。這場由政府主導的公務員薪酬改革體系， 2001年正式對外進行咨詢，直到2003年才開始推行。

　　有報道說：早在上個世紀末，就傳出政府即將改革實行很久的長俸制，變長俸制為合約制。或許是有關方面的準備不夠好，解釋也不充分，眾多公務員都誤認為政府擬推行的公務員體制改革，是變相壓低工資，會嚴重損害公務員的士氣及穩定性，并會引發其他社會問題。因此雙方關系一度緊張，嚴重時刻，曾經有上萬名公務員集會抗議。

　　香港特區政府改革公務員制度的決心沒有退縮。進入21世紀后的第一個月份，他們通過了《就公務員公積金計劃顧問報告內的建議》，向公務員團體和公眾進行咨詢，為期三個半月，并且定于2003年對新進公務員開始實行。在改革后的公務員制度中，公務員的一項退休福利制度即為公積金計劃。按照新的制度，公務員退休時，政府將按照公務員的工作年限、職務等一次性發放退休金，不再像先前的長俸制一樣每月另發退休金。

　　具體來說，在2001年到2002年間，實行公務員退休金和強制性公積金兩種，各自占到公務員月薪的12%和5%。2003年以后，特區政府采用累進供款率，由成員基本薪金的5%開始逐步增加，最高至服務滿30年或以上時的25%。如果一名員工25歲入職、60歲退休，離開政府時，可獲的退休金相當于最后月薪的80倍。和以前的長俸制相比，依然是一筆巨大的收入。

　　而長俸制將隨著特區政府全面推行公務員公積金制度逐漸消失，享受這一待遇的公務員也越來越少。據說香港目前只有原先三分之一的“長俸公務員”還享有此種待遇。

　　試驗中的廉政保證金制度

　　香港的這一公積金制度和新加坡的思路相似。新加坡政府也是在實行“高薪養廉”的基礎上，由政府每月從公務員工資扣除20%，政府補貼20%，以此構成中央公積金，等到公務員退休或正常離職時，即可領取這筆錢。數目一般均在百萬元之上。

　　在國內，從2000年起陸續有不少地方政府開始實施類似的改革，爭議也隨之而起。最早在公務員中實施廉政保證金制度的湖南省瀏陽市，至今還處于爭議的漩渦。

　　瀏陽市廉政保證金制度幾經修改完善，目前，這個制度的基本內容是：個人繳納基數為，正處級及以上為55元/月，副處級50元/月，正科級45元/月，副科級40元/月，其他干部職工30元/月；單位按個人繳存數的2倍繳納。瀏陽市還規定，全市實職副科級以上領導干部應當加入該體系。對調出瀏陽工作者，無違紀違法行為，一次性發還保證金。據有關報道，到目前為止,全市共計107個單位1416人加入這一體系，歸集金額達250多萬元。

　　2004年4月，有報道稱，深圳也即將實行廉政公積金制度，不出問題的公務員有望在退休時拿到100萬元至200萬元的廉政公積金。但隨后從政府部門傳出消息，目前這還只是設想，還無法落實。

　　2004年底，又傳出浙江即將實行“廉政保證金”制度，并且首先在杭州下城區試行。其核心內容也是：以公務員的月薪為計繳基數，再根據工齡和行政級別的不同，每月從公務員工資中按比例提取不同數額的資金，同時財政再按比例配套一部分資金，共同構成廉政保證金。

　　按照計劃，此項制度會在今年1月1日起開始推行，但是由于引起了社會的廣泛關注和爭論，目前遲遲不見動靜。有關專家分析說，由于目前一些相應制度還沒有建立起來，因此廉政保證金制度只可以作為一種補充手段，而不能作為遏制干部腐敗的一個主要手段。證之于香港和新加坡的經驗，信哉斯言。