養殖經營錢景遠大 畜牧法草案之爭暴露利益沖突

　　“正在修訂中的《野生動物保護法》108項條款中，有三分之一的內容涉及野生動物的加工利用、馴養繁殖和市場化管理。林業部門是我國野生動物保護的主管部門，他們將54種野生動物列入人工養殖和可利用的范疇。我們在這個基礎上選出14種在我國已經馴養繁殖得非常成功的野生動物，作為受《畜牧法》保護的特種經濟動物，這樣將加快發展我國的畜牧經濟，使更多農民脫貧致富。”

　　國家農業部一位官員反問記者：“同是開發利用，這又有什么問題呢？”

　　他是在看到本報1月20日的報道《〈畜牧法〉草案特種經濟動物條款引爭議》后打來的電話。該報道反映了草案征求意見過程中，一些部門和專家對把一批野生動物納入家畜家禽范疇提出了質疑和擔心，認為這樣做不利于野生動物的保護。

　　放下這位官員的電話，記者分別采訪了參與修訂《野生動物保護法》和起草《畜牧法》的專家，大致搞清楚了這場爭議的焦點，并非是要不要大量養殖野生動物，而是該由誰來管理野生動物的養殖。

　　野生動物養殖經營已經形成一種產業

　　事實上，“看好”野生動物養殖利用大好前景的不僅是農業部門，負責野生動物保護的林業部門也非常重視這一產業。他們都認為“各種野生動物除了重要的生態保護、生物多樣性方面的價值外，也是可以被充分利用來創造直接經濟價值的資源”。

　　北京林業大學經濟管理學院副院長溫亞利博士參與了這些法律的起草和研討，他說，去年年初，野生動物主管部門在海南開會，注意到我國野生動物養殖經營已經形成一種產業，發展非常迅速，年產值過千萬元的野生動物加工利用企業已經有100多家。“這種產業的發展減輕了一些野外物種保護的壓力。”溫亞利說，“但是，若管理不當就會產生相反的后果，比如大鯢，幾年前市場上幾塊錢一斤，河流中還很多，但漲到幾十塊錢一斤的時候就很稀少了，后來賣到幾百塊、上千塊1斤，就哪兒都見不到了。這個物種幾乎滅絕”。類似的后果和擔心并非多余。因此野生動物“如果納入農貿市場經營范疇，市場上將很難區分這塊肉是野生的，那塊肉是家養的。《畜牧法》如果確認這些動物是家養動物，很可能給不合理的利用提供條件”。

　　中國農科院特產研究所所長楊福合研究員也證實我國“特種經濟動物”養殖和利用已有很高的水準和規模。中國已是世界上最大的動物毛皮消費國，世界市場很認中國的產品，據說，新西蘭產的鹿茸也要先運到中國來，加工后再轉口到韓國。目前，特種經濟動物養殖業的就業人口約為3500萬。

　　楊福合介紹說，中國本沒有水貂，從美國引進后，短短20多年已經發展到1600萬只的規模。家養梅花鹿在吉林省已有34萬頭，人們不需要捕捉那僅存的800多頭野外種群。這實際上既保護了野生梅花鹿種群，也滿足了市場需求。

　　他說，我國的養鹿業在1776年已有記載。鹿每6年半算一代，現在已經有9個品種，人工繁殖已幾十代，養殖技術相當成熟。野生鹿的(干絨)產絨量不到0.5公斤，家養鹿卻有1.1到1.4公斤。鹿的飼料報酬(回報)率很高。再如環頸雉(一種很漂亮的野雞)，野生的一年只產十幾枚蛋，而人工養殖的能產100多枚。因此有必要將這些動物納入《畜牧法》的范疇，鼓勵其發展。這是有科學依據的。

　　楊福合說，“我也是動物保護主義者，反對把沒有養殖成功的野生動物加以利用，例如把野生黑熊捉回來進行活熊取膽。而養鹿業是取鹿角，每年鹿角自行脫落，你不鋸它它也脫落，利用并不造成傷害。所以全國梅花鹿養殖業很快發展到150多萬頭，水貂發展到1600多萬只，光一個山東的東營市就有300多萬只水貂。這個快速發展的產業需要強大的技術系統來支持，要研究這些動物吃什么，疾病怎么預防，產品怎么加工，市場怎么管理等等，而林業部門沒有這個系統。”

　　這個產業該由誰主管

　　楊福合說，50多年來，農業部門建立起了科研推廣和技術服務的完整體系，這個新興產業由農業部管理，能讓它更快發展起來。現在修訂(尚未審議通過)的《野生動物保護法》實際上成了“野生動物養殖法”。為什么不把保護和養殖分開，林業部門管野外的，農業部門管家養的？

　　他認為，特種經濟動物作為養殖產業來經營，沒有必要再經林業部門管理，目前林業部門要征收資源保護費，而且農民從國外引進的動物也要收，收的比例還很高，從國家到地方層層都要收。你養的鹿賣了1000元，就收80元。而國家鼓勵畜牧業的發展，既沒有收費也沒有收稅。

　　楊福合介紹，北歐一些發達國家并沒有林業部，家養的動物都由農業部門管，野生動物由資源管理部門管。經營與保護分得清清楚楚。他認為，我國林業部門負責保護野生動物，就管好野外的棲息地，把野生動物保護好就行了。他說：“梅花鹿已經有100多萬只，還能算瀕危嗎？還需要保護嗎？”

　　然而溫亞利不同意楊福合的意見。他說：“在我國目前的法律條件下，在社會上動物保護意識還較欠缺，人們對野生動物的生態價值、對生物多樣性的認識還不很清楚，更看重它們經濟價值的情況下，把一些野生動物歸為家畜顯然弊大于利。”

　　溫亞利說，大熊貓也是有極高商業價值的動物，我國人工繁殖大熊貓已超過3代，技術上也非常成熟。但是，能夠把大熊貓作為家畜來繁殖，搞商業化經營，拿去租借或者出口換匯，一年掙它幾十萬美元嗎？顯然大家都接受不了這種做法。他的意見是，野生動物可以適度進行養殖，但應歸到一貫負責管理野生動物保護的林業部門來管。

　　一些參與《自然保護區法》(或《中國保護地法》)起草的生態保護、動物保護專家還有另一番擔憂：我國目前野生動物保護面臨的困境非常清楚———野生動物棲息地不斷被人為破壞，不斷喪失，雖有大面積區域被劃入各類保護地，但管理水平普遍太低，重養殖輕保護，過度利用問題嚴重。而眼前林口和農口關于管理權限的爭執，有可能直接威脅到野生動物的生存和繁衍。

　　立法，不應被視為部門資源

　　對部門間的爭執，溫亞利分析說，問題的癥結在于利益的沖突。由于延續計劃經濟下條塊分割、各自管理某個領域的體制，我國的各項法律都由主管部門擬定。而每個部門立法都有其目標和利益所在。比如，農業部門起草《畜牧法》，林業部門制定《濕地保護條例》，環保總局統籌《自然保護區管理條例》(現在要上升到《自然保護區法》，環保總局、林業局和第三方各出一個方案，再匯總)。

　　“這樣的立法體系，使各個部門把法律作為一種資源。既然是一種資源，就會帶來相應的利益。各個部門在考慮自身管理利益的時候，往往忽視法律的整體性和系統性。”溫亞利說，許多搞法律、搞經濟、搞管理的專家已經就這種現象進行過研討。

　　溫亞利認為，把法律資源化，帶有了目的性和利益性，就難以保證法律為全民、為社會服務的原則。目前在生態與資源環境保護方面已納入立法程序的法律有4部。“然而對‘立這些法’要干什么，存在模糊概念。”溫亞利說，法律是不應帶有行業或領域特色的，是用來規范社會行為的一些基本準則，比如《畜牧法》將規范這一領域的一般性行為。這實際上是對各種利益的一種分配。它關系到各個相關部門的利益，也關系到老百姓的利益。而現在《畜牧法》將一些野生動物納入家畜家禽的規定，就引起了農業部門和林業部門的利益沖突。

　　他舉例說，濕地，是有著較大經濟利益又急需保護的重要自然資源。而現在有農業、林業、環保、水利、畜牧、漁業、海洋、動物保護等七八個部門在管，每一個部門都有自己的目標。涉及濕地保護區的法律、法規至少有21部。

　　溫亞利認為，怎樣協調和理順這些法律上的沖突和部門間的關系，推進我國的環境資源和野生動物的保護，實現經濟的可持續發展，才是公眾和媒體應當關注和思考的焦點。

　　他說，我國目前采納的是事權式立法，即由相應的管理部門分別立法。而生態系統、海洋、森林、濕地、環境和野生動物卻是一個密切相關的整體，又分別涉及經濟、社會方方面面的利益。如果由每一個資源管理部門來立法的話，就很難保障法律的客觀有效性。出了問題，很容易產生各部門之間的推諉和扯皮，使法律的執行效率大大降低；或者把相關的法律拿出來維護本部門的利益；或者通過立法范疇的拓展和界定來擴大自己的權限——你管理的資源越廣，你的利益和權力也就越大。這是近些年來，我國資源環境立法當中普遍存在的問題。

　　他介紹，兩天前，一個部門向他和幾個專家征求對《水生生物保護和養殖管理大綱》的意見，主持者最關心的是里面有沒有某些部門的利益被侵占、越權管理，卻沒問及水生生物的養殖利用對生態系統和可持續利用有沒有影響。“他們顯然把關注的焦點放錯了地方”，溫亞利說。

　　另外，還有一個利益均衡原則。溫亞利說，這個資源是誰的，誰應當獲得相應的權益？要明確。比如，對生態資源的保護，使現在的人，甚至以后很多代的人都能得到享受這些資源的權利，這是公益性質的，但是很多保護成本是由當地農民承擔的。中國現在有近兩千個保護區，占國土面積14%以上，其中80%以上在老少邊窮地區。正是因為這些地區相對落后，受商業化、工業化沖擊比較小，所以珍貴的生態資源得以保留下來。別的地方可以修高速路，建大型電站，但是保護區要有嚴格的審批，甚至絕對不允許動。因此，相關立法要重新確定社會利益關系，重新合理地分配。

　　比如，東部地區受保護的自然生態資源相對較少，經濟發展所耗費的生態資源成本只是西部的二分之一或三分之一。這些賬要算一算，立法中也要有所考慮。