蘭州民評官試驗

　　本報記者 王穎 北京報道

　　1月21日下午，一份《甘肅省非公有制企業(yè)評議政府工作報告》送抵甘肅省人民政府。甘肅省政府秘書長程正明很有信心地宣布，《報告》在報請省政府主要領(lǐng)導閱處后，將不作任何修飾地向社會公布。

　　整整一個月，甘肅省經(jīng)濟委員會上下都為了這份報告興奮著，同樣興奮著的，還有蘭州大學管理學院。

　　不過，由于開始和整個過程的鋪墊，結(jié)果的大概早已被預(yù)測到，21日報告的上呈，成為一個沒有任何懸念的收梢。

　　當政府“行政創(chuàng)新”開始成為評價一個政府工作的指標之一，并成為政府官員積極尋求實現(xiàn)善政的途徑，民評官也成為“創(chuàng)新”的一種表現(xiàn)方式。

　　甘肅的這次“委托第三方評價政府績效”的創(chuàng)新，也因此被很多媒體所津津樂道。

　　以民間的名義

　　“這項活動創(chuàng)新之處在于，是全國首次由學術(shù)性中介組織發(fā)起的對地方政府執(zhí)政能力的民間評價活動。”甘肅省經(jīng)委副主任朱宏告訴記者，盡管別的省市也有過民間評價政府績效的實踐，但是由一個“專門非政府組織發(fā)起對政府績效的評價”，甘肅省是全國首例。

　　朱宏所說的“中介組織”就是2004年11月12日成立的蘭州大學“中國地方政府績效評價中心”。

　　“我們這個中心是純學術(shù)性的。”蘭大管理學院院長包國憲教授對記者反復(fù)強調(diào)，這是全國第一家對政府政績和效能進行專業(yè)評價的學術(shù)性中介組織，中心所進行的對政府工作的研究和調(diào)查，都屬于民間性質(zhì)。

　　“這份《報告》，不是出自政府之手，而是出自完全獨立的第三方———蘭州大學中國地方政府績效評價中心。”程正明在甘肅兩會上也這樣強調(diào)。

　　這個中心設(shè)在蘭大管理學院下。成立伊始——甚至是始自成立之前——的第一項工作，便是受省政府委托，開展“甘肅省非公有制企業(yè)評議地方政府及省屬職能部門”的活動。早在2004年8月底9月初，省經(jīng)委就已經(jīng)制定出這個評議方案，并不斷完善。

　　當年11月11日，一場由專家、政府官員和企業(yè)代表參加的對評議方案的討論會之后，非公有制企業(yè)評議地方政府及省屬職能部門的活動方案正式確定，包括問卷的內(nèi)容形式也確定下來。

　　第二天，中心便宣告成立。而中心的正式揭牌儀式，卻定在之后的12月18日，因此，各媒體報道中，對中心的正式成立時間有了兩種說法。

　　2004年11月下旬，中心舉辦了甘肅省非公有制企業(yè)評議地方政府和省屬職能部門活動培訓班。12月上旬，中心在蘭州、天水、武威、平?jīng)龊桶足y等地組織進行了試評活動。

　　事實上，中間一個月的時間，只是一個試驗階段，而這個試驗，并非中心本身的試運行，而是試驗?zāi)芊癯袚�政府委托的任�?wù)。

　　“由于對政府的評價由政府自己組織不合適，涉及公正性和科學性的問題，因此，由這樣一個學術(shù)性機構(gòu)承擔比較合理。”包國憲告訴記者，政府不能既當裁判又當球員，所以選擇了這樣一種方式。

　　圓滿的調(diào)查

　　正式評議工作在2004年12月22日開始，在甘肅省14個市州及15個政府直屬部門和24個政府組成部門中全面展開。每一個單位負責向相關(guān)單位和企業(yè)下發(fā)300張問卷，雖說是對非公有制企業(yè)的調(diào)查，不過問卷也同樣下發(fā)給了一些國企。

　　“省經(jīng)委和中心的工作人員一共分成了5個指導小組，分別指導各個點的評議工作。”包國憲向記者講述了調(diào)查過程。問卷的下發(fā)企業(yè)是提前經(jīng)過篩選的，先讓地市把所有非公有制企業(yè)的名單報上來，再根據(jù)各個地方稅務(wù)單位提供的數(shù)據(jù)，挑選了納稅情況好、遵紀守法、安排就業(yè)情況較好、沒有社會問題的企業(yè)作為評議問卷的發(fā)放對象。

　　當年12月28日，來自4000多家非公企業(yè)的近18000份問卷全部回收。一切都進行得非常順利，極有規(guī)矩。包國憲告訴記者，問卷的統(tǒng)計結(jié)果要在2005年1月17日統(tǒng)計出來，并在兩會上拿出來。

　　1月7日上午，統(tǒng)計結(jié)果還沒有出來，甘肅省政府辦公廳就已經(jīng)組織召開政府有關(guān)部門、有關(guān)金融單位和部分企業(yè)負責人(包括很多國企代表)參加的企業(yè)評議政府部門活動座談會，對這次評議活動的方式、方法、取得的成績和存在的問題進行討論。

　　朱宏告訴記者，評議結(jié)果需要經(jīng)過政府主管部門的審核，然后以中心的名義對外公布。

　　“民評官”考辯

　　“對于甘肅省這樣一個經(jīng)濟相對落后的西部省份來說，我們進行這樣的改革，的確是為了改善投資環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟，這是考慮與國際慣例銜接。”朱宏言語之中仍然是掩不住的興奮。

　　這一次調(diào)動了很多企業(yè)的參與熱情，就在評議活動的進行當中，1月5日，甘肅省政府專門下發(fā)通知，以期推進活動的進行。所以，經(jīng)委打算在今年6月和年末再進行兩次同樣的調(diào)查活動，公布結(jié)果后聽取各界意見。而從2006年起，開始將這一評議活動確定為長效機制。

　　包國憲說，北京、深圳、溫州等地都在實踐中進行了類似的探索，并取得了良好效果。他認為，“民評官”能夠起到行為向?qū)А⒛繕司奂�和成本控制的功效，有利于法治政府、責任政府和陽光政府的建立�?/p>

　　無獨有偶，從2004年11月29日江蘇省正式啟動了首次省級機關(guān)作風建設(shè)萬人評議活動，到甘肅省剛剛進行完的這一場評議活動，“民評官”活動確實是“熱門”起來。

　　但是，也有專家提出，目前這樣的評議活動還缺少規(guī)范，結(jié)果有多少參考性，又能對政府起到多大作用，是熱情背后的值得思考的冷靜。

　　“民間評議的確是政府績效評價機制的一個發(fā)展趨勢，但是建立這樣一個機制其實很復(fù)雜。”行政法學專家姜明安對記者解釋，從評價的機構(gòu)到評價標準，都需要非常嚴格的論證，同時法律方面也要有所保障，否則公正性和規(guī)范性都會出問題，沒有規(guī)范的評價可能會比沒有評價更糟糕。

　　2004年8月，國家人事部下屬的人事科學研究院牽頭，學者和一些地方政府參與設(shè)計了一套評估體系，用33個指標來評估政府的績效，這一套評價機制正在尋找試點。民間評議也同樣需要一個這樣的標準制定過程。

　　一個統(tǒng)一的規(guī)則和標準是進行民間評議的前提，而這個標準的制定者，不能同時是評議的實施者。姜明安提出，標準的制定者應(yīng)該是一個類似“行政管理學會”這樣的既有專業(yè)基礎(chǔ)，又是非政府組織的機構(gòu)，而標準的制定必須是在合理基礎(chǔ)上經(jīng)過反復(fù)論證得出的。

　　“嚴格意義上說，甘肅省的這一次評議活動不屬于民間評議。”姜明安認為，不說這個中心設(shè)立的原因，單看這個項目，是由甘肅省政府劃撥經(jīng)費，并且結(jié)果還要政府審核才能公布，無法超脫和保證公正性，更不要說形成機制了，本質(zhì)上說，與江蘇的萬人評議并無二致。

　　“我們對政府績效的評價將會盡快形成體系，并在各個城市設(shè)點，對其他城市也進行評價。”包國憲和他的中心非常希望盡快建立一個這樣的評價網(wǎng)絡(luò)，并強調(diào)要跟當?shù)貙W者聯(lián)合起來進行，以取得當?shù)卣�府資料。

　　但是，姜明安認為，目前，在我國實現(xiàn)真正的民間評價面臨很多困難，比如政府部門資料和數(shù)據(jù)的取得、分析，不同城市差異非常大的狀況等等，都是暫時無法解決的問題，而缺乏這些資料，就無法得到真實有效的結(jié)論，現(xiàn)在只能進行小的嘗試和探索。