調(diào)減總量增收節(jié)支 超預算增長稅收啟動2005稅改

　　作者：楊筱

　　既然新一輪稅制改革可能產(chǎn)生的擴張效應同稅收增長直接變?yōu)樨斦�支出引起的不適當膨脹相比已經(jīng)變得相對次要，那么，利用稅收收入高增長所帶來的收入增量為啟動新一輪稅制改革“買單”，就是一個同穩(wěn)健的財政政策相協(xié)調(diào)的正向調(diào)節(jié)之舉。

　　去年中央經(jīng)濟工作會議已經(jīng)適時做出了2005年實行穩(wěn)健財政政策的重大決策。并且，把“松緊適度”和“雙減”(減少財政赤字和減少長期建設國債)視做穩(wěn)健財政政策的核心內(nèi)容和主要標志。但是，由于上一輪宏觀調(diào)控中有諸多阻礙財政政策實行轉(zhuǎn)向調(diào)整的因素以及現(xiàn)實中面臨的諸多問題，因此，穩(wěn)健財政政策的實行必須同時兼容經(jīng)濟和社會的多重目標。在如此復雜而艱難的背景下，2005年財政政策將如何實施？新一輪稅制改革還存在哪些瓶頸？本報記者特別采訪了中國社會科學院財貿(mào)所副所長高培勇和國家財政部財政科學研究所所長賈康。

　　因減收擱置稅改非長久之計

　　《中國經(jīng)營報》：在財政政策由“積極”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)健”的過程中，新一輪稅制改革存在哪些瓶頸？

　　高培勇：一旦將推進改革同穩(wěn)健的財政政策聯(lián)系起來，并以推進改革為主線來整合有關(guān)穩(wěn)健財政政策的一系列舉措安排，穩(wěn)健的財政政策將會極大地沖破各種主客觀因素的圍堵而獲得一片新天地(行情 論壇)。可以納入這一視野的舉措，至少有如下幾個“瓶頸”項目：

　　第一，推進稅制改革。目前的主要任務是采取適當?shù)呐e措盡可能快地全面啟動。

　　制約新一輪稅制改革啟動的原因，除了原有的“收入震蕩”——擔心稅收收入因此減少外，現(xiàn)在又新增了“逆向調(diào)節(jié)”——擔心已經(jīng)過熱的固定資產(chǎn)投資因稅收減收而呈現(xiàn)更熱的勢頭。如何破解這兩大難題，是盡快啟動新一輪稅制改革的關(guān)鍵。

　　先看所謂“收入震蕩”。擬議中的稅制改革方案無疑是以財政上的減收為代價的。而且，根據(jù)初步測算，僅增值稅和企業(yè)所得稅兩個稅種的改革，就要涉及2000億元人民幣上下的減收。但是，因財政減收的擔憂而擱置擬議進行的稅制改革不是長久之計。

　　進一步看，持續(xù)了數(shù)年的中國稅收高增長目前已經(jīng)達到巔峰階段。且不說物價上漲具有周期性，單就加強征管而言，根據(jù)國家稅務總局的測算，稅收實際征收率已提高了大約20個百分點，由1994年的50%多一點提高至目前的70%上下。但稅收實際征收率的提升終歸有限度，再往前走空間已經(jīng)變小，同時收益遞減規(guī)律肯定會產(chǎn)生作用。一個可行的選擇就是：抓住眼下的收入增長旺季，將超預算增長的稅收用于啟動新一輪稅制改革。

　　再來看所謂“逆向調(diào)節(jié)”。一旦將稅制改革置于稅收高速增長的背景下，并且從減稅和增支的效應比較中加以分析便可發(fā)現(xiàn)，如果不對稅收高增長形勢下的(尤其是2004年)財政收支做出特意的安排，在當前的各種體制性缺陷的作用下，數(shù)千億元的稅收增長額肯定會“直通”為財政支出的膨脹額，甚至“激活”本就旺盛、只是限于壓力而稍稍減緩的政府部門固定資產(chǎn)投資熱情。由此帶來的擴張性效應，恐怕是無論如何也回避不了的。

　　以減收為代價的新一輪稅制改革固然會產(chǎn)生擴張效應，但平衡預算的基本原理告訴我們，減稅和增支，都可帶來財政的擴張性效應。但兩相比較，后者的擴張效應肯定比前者來的大。既然新一輪稅制改革可能的擴張效應同稅收增長“直通”為財政支出的不適當膨脹比起來已經(jīng)變得相對次要，那么，利用稅收收入高增長所帶來的收入增量為啟動新一輪稅制改革“買單”，就是一個同穩(wěn)健的財政政策相協(xié)調(diào)的正向調(diào)節(jié)之舉。

　　第二，推進社會保障制度改革。鑒于財政方面的制約是妨礙社會保障制度改革的主要因素，在實行穩(wěn)健的財政政策實踐中，騰出一部分精力來推動社會保障制度的改革，花費一部分代價來提升社會保障制度改革目標的層次也在情理之中。同樣的道理，花在支持社會保障制度改革等改革事項上的“錢”，較之花在其他政府支出上的“錢”所帶來的擴張性效應要小。

　　第三，推進農(nóng)村改革。在“五個統(tǒng)籌”中，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展處于極為重要的位置。從財政的角度給農(nóng)民以國民待遇，并且由此入手解決“三農(nóng)”問題，不管從哪個角度看，都是政府應當做且必須早些做的事情。

　　調(diào)整支出結(jié)構(gòu) 減少敗政收支擴張力度

　　《中國經(jīng)營報》：目前中國經(jīng)濟形勢仍然不明朗，加上實施7年之久的積極財政政策的實踐慣性和對于財政支出規(guī)模控制體制缺陷的雙重作用，穩(wěn)健財政政策的舉措將如何推進？

　　賈康：現(xiàn)階段不宜簡單采取“全面緊縮”的調(diào)控方法，既不能“不轉(zhuǎn)彎”，又不能“急轉(zhuǎn)彎”，而應當在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴張力度中區(qū)別對待，即“有保有控”。按科學發(fā)展觀實施公共財政職能，既有不少“越位”需要退出，又有許多“缺位”和“不到位”需要填補和加強。這里強調(diào)的是總量控制、松緊適度下的結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，即對有些項目降低支持、放緩支持或者不支持，而對有些項目繼續(xù)支持。以這種區(qū)別對待的方式，通過調(diào)整財政收支的流向與流量，達到總量中性和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的效果。這是當前最有利于國民經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)穩(wěn)定增長，也可以有效配合制度創(chuàng)新和增長方式轉(zhuǎn)變的財政政策選擇。

　　高培勇：在如此復雜而艱難的背景下謀劃穩(wěn)健財政政策的舉措，一個比較恰當且可行的選擇是：從推進改革入手，通過著眼于推進改革的一系列漸進性安排，逐步地降低現(xiàn)實財政收支安排的擴張力度，逐步逼近穩(wěn)健財政政策的效應境界。

　　第一，財政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健的過程，要同市場化的改革進程相銜接，在推進改革、深化改革的棋盤上，致力于穩(wěn)健的各種舉措安排。

　　第二，在7年之久的積極財政政策實踐慣性和對于財政支出規(guī)�？刂频捏w制缺陷的雙重作用下，控制財政支出規(guī)模并非易事。2004年財政收入的高速增長勢頭又大大刺激了各方面增加支出的欲望，從而很可能因此擴大今年及此后年度的財政支出規(guī)模。即便穩(wěn)健的財政政策采取漸進的步驟，降低財政收支安排的擴張力度終歸是非常必要的。鑒于用在推進改革舉措出臺方面的支出較之于其他方面支出的擴張效應相對較小，因此，在財政支出總規(guī)模難以控制甚至急劇增長的條件下，把增加的“錢”盡可能用到推進改革的支出項目上，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)以減少它所帶來的擴張力度，顯然是一個適當策略。

　　第三，要保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展的良好勢頭，應當著眼于“以改革促增長，以改革促發(fā)展”。通過財政支持改革的舉措安排，實現(xiàn)政府推動經(jīng)濟增長的目標和支持經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)換。

　　第四，鑒于中國財政在支持改革方面的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，也鑒于當前財政收支存量(甚至包括增量)調(diào)整的難度和風險，以財政自身收支的不平衡和財政自身的改革來推進整體經(jīng)濟體制變革的成功，也是一個必然之舉。

　　調(diào)減總量 控制赤字 增收節(jié)支

　　《中國經(jīng)營報》：總結(jié)2004年的經(jīng)驗，你對今年財稅政策轉(zhuǎn)型有什么具體建議，如何發(fā)揮資源配置優(yōu)勢？

　　賈康：財稅政策轉(zhuǎn)型中主要考慮以下一些方面：

　　第一，調(diào)減總量擴張力度的同時，控制赤字，增收節(jié)支，同時將把握好“有保有控”的區(qū)別對待作為關(guān)鍵。政府資金使用的重點，應集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標和農(nóng)林(行情 論壇)水、生態(tài)保護與國土整治、西部　　開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點項目，以及與公共衛(wèi)生體系、教育、科技進步、社會保障關(guān)系密切的基礎(chǔ)設施建設和配套條件建設。

　　第二，政策調(diào)整要與建立和完善公共財政框架相呼應，政府首要考慮的應是市場能不能有效提供公共產(chǎn)品(公益品)與公共服務。對一般競爭性、營利性的投資項目，政府資金應退出，盡可能充分發(fā)揮市場在這些領(lǐng)域中配置資源的優(yōu)勢。注重通過各種手段的實施，為市場主體公平競爭、優(yōu)勝劣汰提供政策平臺和制度平臺，增強經(jīng)濟內(nèi)生增長力量和微觀主體的自我發(fā)展能力，并將這些納入“五個統(tǒng)籌”的宏觀環(huán)境之中。

　　第三，近年長期建設國債資金投入的重心和在建項目應繼續(xù)予以關(guān)注，以保持必要的政策連續(xù)性。但要嚴格控制新開工建設項目，堅決制止低水平重復建設和過度超前建設。要擴大國債資金實行工程招標采購、集中支付的范圍，提高國債資金的使用效益，保證工程質(zhì)量。長期建設國債的相關(guān)政策調(diào)整應當和稅收政策的調(diào)整相互呼應。

　　第四，注重調(diào)節(jié)收入分配，改善社會預期、鼓勵消費，并積極合理調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系，逐步為解決“三農(nóng)”問題和全面建設小康社會創(chuàng)造條件。