2005年環(huán)保風(fēng)暴給經(jīng)濟(jì)過(guò)熱降溫

　　楊 磊

　　1月18日，國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳出現(xiàn)在一個(gè)新聞發(fā)布會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，向社會(huì)公開30家電力投資企業(yè)無(wú)視《環(huán)境評(píng)價(jià)法》，違規(guī)上馬電力項(xiàng)目的調(diào)查結(jié)果。

　　結(jié)果顯示，全國(guó)有超過(guò)15個(gè)省和自治區(qū)存在違規(guī)電廠項(xiàng)目。據(jù)報(bào)告結(jié)果，僅國(guó)家環(huán)保 總局所查，就有30個(gè)違規(guī)項(xiàng)目上馬，其中五大電力公司中，大唐、國(guó)電、華電三家榜上有名；地方電力公司中，四川、寧夏、福建亦有違規(guī)項(xiàng)目在建。粗略估算，上述項(xiàng)目涉嫌違規(guī)資金將近1000億元。

　　學(xué)者們從中看出了深層的邏輯。他們認(rèn)為，環(huán)保總局此番突查電廠違規(guī)，其背后的原因絕非僅是環(huán)保執(zhí)法這么簡(jiǎn)單——這將是2005年宏觀調(diào)控政策一個(gè)明顯轉(zhuǎn)型，他們確信，國(guó)家相應(yīng)政策將從依靠政府行政調(diào)控進(jìn)行變革的時(shí)代過(guò)渡到從法制和技術(shù)層面重構(gòu)秩序的時(shí)代。

　　環(huán)保風(fēng)暴背后

　　沒(méi)有人會(huì)想到在2005年兩會(huì)即將召開的時(shí)候，國(guó)家環(huán)保總局猛然發(fā)力。

　　根據(jù)環(huán)保總局的通報(bào)，2004年12月10日，國(guó)家環(huán)保總局就《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于堅(jiān)決制止電站項(xiàng)目無(wú)序建設(shè)意見的緊急通知》做出反應(yīng)。

　　在此前后，環(huán)保總局組織多個(gè)調(diào)查組奔赴各地，督察部分違反《環(huán)保評(píng)價(jià)法》的違規(guī)項(xiàng)目，然后攜帶數(shù)萬(wàn)字的調(diào)查報(bào)告返回北京。

　　記者獲悉，就此次巡查結(jié)果，環(huán)保總局的結(jié)論是，一些企業(yè)存在嚴(yán)重的環(huán)境違法現(xiàn)象，項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書未經(jīng)環(huán)保部門審批，即擅自開工建設(shè)，嚴(yán)重違反了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定。

　　該局人士說(shuō)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。而這次予以巡查并責(zé)令停建的太倉(cāng)環(huán)保發(fā)電廠和徐州華鑫發(fā)電公司等建設(shè)項(xiàng)目都是在環(huán)評(píng)報(bào)告書未獲批準(zhǔn)的情況下，就已開工建設(shè)，有些工程已基本完成，屬于典型的未批先建的違法工程。

　　據(jù)稱，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局已決定依法責(zé)令立即停止這些項(xiàng)目的建設(shè)，并予處罰，對(duì)直接責(zé)任人員，建議有關(guān)部門依法給予行政處分。

　　外界已經(jīng)廣泛關(guān)注到這樣一個(gè)現(xiàn)象。該報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)《環(huán)保評(píng)價(jià)法》里有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用以及環(huán)境預(yù)先評(píng)價(jià)等法律技術(shù)性規(guī)定，但最終實(shí)現(xiàn)的是國(guó)務(wù)院制止部分行業(yè)盲目投資的有關(guān)規(guī)定和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策要求。

　　觀察人士認(rèn)為，這是環(huán)保總局的一個(gè)技術(shù)措施——在以往執(zhí)法過(guò)程中，很多地方部門往往是用改善當(dāng)?shù)鼐用裆�活、拉�?dòng)地方經(jīng)濟(jì)等措施搪塞環(huán)保部門，而在這一次執(zhí)法中，環(huán)保總局有了一個(gè)更硬的規(guī)則——配合國(guó)家宏觀調(diào)控。

　　技術(shù)性措施

　　學(xué)者們認(rèn)為，這在某種程度上說(shuō)明，國(guó)家的宏觀調(diào)控政策正在發(fā)生微妙的變化。過(guò)去一年中，政府已經(jīng)開始動(dòng)用非常規(guī)意義上的技術(shù)手段遏制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱趨勢(shì)。

　　可以追溯的跡象始于2004年4月的鐵本事件。在相關(guān)部門的通報(bào)中，關(guān)于該案的關(guān)鍵詞是“違反土地管理法、通過(guò)虛假財(cái)務(wù)報(bào)表騙取銀行貸款”。而當(dāng)時(shí)已經(jīng)有學(xué)者指出，鐵本案背后反映出高層在進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，已開始動(dòng)用技術(shù)手段。這層含義在第二天的人民日?qǐng)?bào)社論中得到了證實(shí)：“堅(jiān)決維護(hù)宏觀調(diào)控政令暢通。”

　　隨后的2004年10月28日，央行九年來(lái)第一次加息。而在之前的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上傳出，2005年宏觀調(diào)控要充分體現(xiàn)區(qū)別對(duì)待、有保有壓的原則，更加注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。

　　有學(xué)者認(rèn)為，“跟其他手段相比，環(huán)保執(zhí)法更容易在社會(huì)和民間達(dá)成共識(shí)，并且環(huán)保方面法律法規(guī)相對(duì)比較健全，對(duì)付違規(guī)的大型項(xiàng)目投資極為有效。”

　　潘岳在接受本報(bào)專訪時(shí)也強(qiáng)調(diào)，“國(guó)家對(duì)違規(guī)電力項(xiàng)目‘叫停’，環(huán)保局從環(huán)境評(píng)價(jià)角度來(lái)從嚴(yán)把關(guān)，都是想用各種宏觀政策來(lái)促使電力行業(yè)健康發(fā)展。”

　　有學(xué)者認(rèn)為，在此前“動(dòng)真格”的宏觀調(diào)控政策，政府的態(tài)度其實(shí)依然溫和，首選了貨幣政策、價(jià)格杠桿等市場(chǎng)手段。

　　但在2005年全國(guó)兩會(huì)即將召開時(shí)，這次環(huán)保違法案的處理進(jìn)展，卻使得這個(gè)方向陡然有了不同：此案的當(dāng)事方自然是在審批、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面嚴(yán)重違法違規(guī)，所以難逃相關(guān)制裁，但這個(gè)特殊時(shí)間的背景，也令這些處罰具有了令人熟悉的色彩。

　　地方政府的“釣魚工程”

　　2004年11月起，一份非公開資料開始在相當(dāng)高層內(nèi)部廣為流傳。這份名為“宏觀調(diào)控路線圖”的資料由多個(gè)機(jī)構(gòu)參與編制，意圖為國(guó)家正在進(jìn)行中的宏觀調(diào)控政策中附加一些技術(shù)內(nèi)涵。

　　有暫時(shí)無(wú)法得到證實(shí)的消息說(shuō)，上述資料的參與者中不乏帶“中國(guó)”字頭的研究機(jī)構(gòu)，其中甚至包括中國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)。

　　該資料在對(duì)2004年中國(guó)政府就經(jīng)濟(jì)過(guò)熱所進(jìn)行的調(diào)控措施表示認(rèn)可的同時(shí)，亦提出2005年中國(guó)宏觀調(diào)控政策將亟待轉(zhuǎn)型——以中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情，對(duì)行政干預(yù)手段的有效性不應(yīng)該懷疑，但對(duì)上述手段的可持續(xù)性應(yīng)保持高度關(guān)注。此輪宏觀調(diào)控中政府行政干預(yù)手段的運(yùn)用只是權(quán)宜之計(jì)和救急之需，出于維護(hù)行政調(diào)控成果的考慮和宏觀調(diào)控可持續(xù)性的考慮，市場(chǎng)化調(diào)控手段選擇一個(gè)適當(dāng)時(shí)機(jī)跟進(jìn)勢(shì)在必然。

　　該資料的一個(gè)重要的理論基礎(chǔ)在于，利用行政干預(yù)手段給投資降溫，無(wú)法解決除地方政府之外真正意義上微觀經(jīng)濟(jì)主體(企業(yè)、商業(yè)銀行)在此輪投資擴(kuò)張過(guò)程中的內(nèi)在利益沖動(dòng)問(wèn)題。

　　事實(shí)上，這樣的案例始終存在。

　　2003年，四川都江堰庫(kù)區(qū)違規(guī)上馬楊柳湖大壩水電項(xiàng)目曝光。媒體報(bào)道后，相關(guān)部門很快叫停了上述項(xiàng)目。但此后一個(gè)著名的詞組“釣魚工程”開始甚為流傳。

　　學(xué)者們定義，妄圖以“先下手為強(qiáng)”手段形成既定事實(shí)，迫使審批部門做出妥協(xié)，最終達(dá)到目的，這是“釣魚工程”的顯著特征。

　　而據(jù)環(huán)保總局公開的信息，此番叫停的30家違法電廠項(xiàng)目中，個(gè)別地方在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響審批中存在“首長(zhǎng)意志”、“先上車，后買票”等違法現(xiàn)象——這被公認(rèn)為是“釣魚工程”的顯著特征。

　　前述中央黨校學(xué)者認(rèn)為，這種形勢(shì)，已經(jīng)盡顯部分地方同中央不一的利益理解與訴求，問(wèn)題的本質(zhì)依然在于“政府過(guò)熱”———地方政府熱心于通過(guò)投資推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必然會(huì)導(dǎo)致以行政力量干預(yù)市場(chǎng)的行為，也就必然會(huì)有地方借行政之力來(lái)抗躲中央的市場(chǎng)調(diào)控手段。“運(yùn)動(dòng)式”的行政干預(yù)“風(fēng)頭”過(guò)后，顯然不能排除這種借助外力強(qiáng)制性進(jìn)行投資降溫重現(xiàn)的可能。

　　“利用土地政策控制大型能耗型企業(yè)投資，利用金融手段控制資金流動(dòng)，如果再算上利用環(huán)保法規(guī)來(lái)遏制非法建設(shè)投資，政府在宏觀調(diào)控上已經(jīng)動(dòng)用了多種政策工具，出于維護(hù)行政調(diào)控成果的考慮和宏觀調(diào)控可持續(xù)性的考慮，我們認(rèn)為技術(shù)型的調(diào)控手段選擇一個(gè)適當(dāng)時(shí)機(jī)跟進(jìn)勢(shì)在必然。”這位學(xué)者認(rèn)為，這種變化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來(lái)源于高層對(duì)于目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷。

　　這顯然是2005年宏觀調(diào)控政策變向的根源。據(jù)稱，在今后一段時(shí)期內(nèi)，環(huán)保總局還將依法查處其它行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目，遏制違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控規(guī)定、盲目投資和違規(guī)建設(shè)的勢(shì)頭。

　　在這種背景下，宏觀調(diào)控的前行路線圖已然日漸清晰。