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本報記者 蔣明倬
北京報道
葉篤初語：《綱要》是戰略性的，是長期的，富有理性的，充滿了執政的智慧。它主要解決了兩個關系問題，一是標與本的關系，二是預與懲的關系，把兩者結合。
“關于一個體系的實施綱要，這在中共的文獻上是從來沒有過的，而對這個文件的關鍵性理解又在體系二字。”執教中央黨校20多年的葉篤初教授這樣評價。
1月11日，中紀委五次全體上，中共中央總書記胡錦濤講話表示，堅決懲治腐敗是黨執政能力的重要體現，有效預防腐敗更是黨執政能力的重要標志。
而于日前公布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(下稱《實施綱要》)，被視為中國反腐敗進入一個新的戰略階段的標志。
是總結也是指導
“這既是對二十多年來反腐敗的一個總體性思考與總結，也為反腐敗未來發展搭建了一個框架�！鼻迦A大學公共管理學院任建明副教授這樣評價。
《實施綱要》成為當前和今后一個時期黨風廉政建設和反腐敗工作的指導性文件它包括了“繼續深化干部人事制度、司法體制、行政審批制度和財稅金融體制、投資體制、國有資產監管”等七個方面的改革，目標是“形成靠制度管人管事的有效機制”，“用發展的思路和改革的辦法防治腐敗”。
《實施綱要》開篇就直陳腐敗關系黨的生死存亡。這與改革開放之初形成鮮明對照——當時腐敗問題出現，還曾一度回避討論，而把腐敗作為“不正之風”來看待，到1983年“嚴打”，也只強調打擊“經濟犯罪”。
后來腐敗問題得到中央高層的重視。1989年8月15日，最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在限期內坦白自首的通告》，掀起一場反腐運動的高潮。
1993年8月中紀委的2次會議是一次重大轉折，會上提出來反腐敗的三個格局：查辦大案要案，抓廉潔自律，糾正部門、行業不正之風。而這三項格局在今天的反腐體系中都還能尋到蹤影。
“如果說有一個要點，就是查處大案要案，有一個策略，就是打擊。”任建明概括那一時期的特點。這一方面源于群眾對先期反腐敗“只打蒼蠅，不打老虎”的不滿，也是為了遏制腐敗進一步發展蔓延的趨勢。
然而經過幾年努力，省部級以上高官腐敗案件查處得越來越多，但依然有人前赴后繼，串案窩案不斷，光查處、打擊顯然不夠，要從體制上解決產生腐敗的土壤的問題逐漸成為各界共識。
1997年，十五大提出反腐敗“教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵”的論斷，十六大確定了反腐倡廉的途徑和方法——加強教育、發展民主、健全法制、強化監督、創新體制，從源頭上預防和解決腐敗問題。到十六屆三中正式提出“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”。
此次《實施綱要》正式出臺，可以說是全面總結25年的反腐經驗，形成了一個完整的反腐敗體系框架。
“它主要解決了兩個關系問題，一是標與本的關系，二是預與懲的關系，把兩者結合在一起，實現‘標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防’�！薄秾嵤┚V要》也提出了這個框架要于2010年形成，最終建立起“思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制，建成完善的懲治和預防腐敗體系”。葉篤初說，這次綱要是“戰略性的、長期的、富有理性的，充滿了執政的智慧的”。
地方制度創新沖動
實際上，在地方，各地也一直在進行著各種制度反腐與體系反腐的探索。在中央出臺《實施綱要》之前，深圳、浙江、江蘇、安徽、廣東等十幾個省市就已經制定了自己的“懲防體系”。而以深圳、江蘇、浙江三個省的創新步伐最大。
2000年5月，深圳市紀委第一次提出建立反腐保廉預防體系的構想。2002年形成包括七個機制的體系：合理配置權力、健全公共財政、完善用人機制、完善廉政法規、健全監督機制、加強教育防范、強化組織保障。其中深圳最引人關注的兩點創新是公務員工資體制改革和建筑工務署的成立。
以前，和全國很多地方一樣，除正式工資以外，深圳市各部門存在因行政性收費等種種來源形成的小金庫。2002年7月，深圳市統一了公職人員臨時崗位津貼，清理了各單位帳戶、自由資金和非經營性國有資產，杜絕了自行發放獎金、補貼的現象。之后，廣州、北京也對公務員工資體制進行了改革，而制度變化所影響的絕非公務員工資本身，嚴格執行收支兩條線之后，腐敗幾率大大減少，行政審批制的改革和公務員的正常流動得以推進，可謂一石多鳥。
深圳市紀委書記譚國箱分析深圳查處的腐敗案例發現，70%的腐敗案件發生在建筑工程和經營性土地出租等要素市場。對此，2004年，深圳成立“建筑工務署”，對政府的投資建設項目統一管理，與招投標中心形成相互監督機制。同時，完善了市場準入、淡化標底、低價中標、差額擔保等一系列措施，形成公平競爭的市場環境。
江蘇是另外一個制度創新活躍的省份，曾引發廣泛爭論的“廉政保證金”制度就是其一。2003年8月江蘇省公安廳在全國率先試行廉潔從警退休金制度。這一制度出臺以后盡管褒貶不一，但是在任建明看來，所謂好的制度就要“遏惡揚善”，激勵好的，懲罰壞的，江蘇創造性地移植新加坡的中央公積金經驗，從制度創新講也別具意義。
江蘇的創新還有不少，“不良記錄”檔案制度，鎮江的黨務公開試點，濱海市的民主彈劾制試點都是一些重要的嘗試。
一位著名的反腐研究專家曾說，“突破在地方，規范在中央”，一語概括了懲治和預防腐敗體系建立的過程。經過一年多的時間，中紀委總結各地各部門的試點經驗，通過分析研究不斷把握規律，繼而推廣到全國。《實施綱要》中提出“用發展的思路和改革的辦法防治腐敗”，也從更大的范圍上支持和鼓勵了地方的制度創新。
誰為系統化試驗買單？
如何來推廣好的地方的制度經驗呢？任建明認為應該不斷地復制“廉潔島”。
國際上著名的反腐敗組織“透明國際”組織曾經提出“廉潔島”的概念即在一個地區或一個部門甚至一個公共項目能做到廉潔，然后發生一種示范效應，在其他地方推廣這種經驗。創造一個制度需要很大的代價，學習的成本要低得多，落后地方再學習就變得容易了。
而隨之而來的另外一個問題是，如果分散試驗不同的制度，就會喪失綜合性制度變革的優勢。
比如，深圳的公務員工資制度改革，先決條件是改革行政審批制度。在行政審批制度改革中，深圳就是得全國風氣之先，在第二輪審批制度改革完成后，深圳的行政審批事項由1091減為395項，到第三輪改革的時候再減少37.8%，而當工資制度改革和行政審批制度改革協同作戰，治理腐敗才事半功倍。如果只采取一種方式就起不到這么大的作用。
這彰顯了體系反腐敗的威力，但令人遺憾的是，目前在各地的制度試驗中，決大多數都是由某一部分單獨突進的。“主要的原因在于創新制度的成本過高�！比谓鹘忉尩馈�
早在半年前，前述反腐研究專家就提出了自己的看法，他認為中國改革開放的成功，得益于幾個經濟特區的試驗圈。繼續深入推進政治體制改革，也需要這樣幾個“圈”，干部人事制度改革、黨內民主制度發展、黨內監督的強化、改革與完善紀律檢查體制，都可以放在這些特區中來進行試點。
他認為，目前許多改革“之所以淺嘗輒止，不敢深入推進，也在于對這方面可能出現的風險和失敗，沒有像當年經濟特區的改革那樣，有人敢于出面‘埋單’”，而懲治和預防腐敗體系的最終推行都不會只是紙面上的系統化，在有中國特色社會主義理論中是和經濟特區的成功分不開的，那么最終會不會出現一個地區成為系統化、綜合性政治體制改革的“樣板間”，這個樣板間出現又會由誰來買單？
這一切目前還不得而知。
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