區劃調整方案上報國務院廣州開發區或將獨立

http://whmsebhyy.com 2005年01月16日 10:57 中國經營報

　　作者：徐春梅寧平編輯：唐清建

　　是被試管的容積限制窒息，還是來個破繭化蝶式的重生？作為當年改革開放“試管”之一的開發區就正處在這樣的一個十字路口。

　　近日，廣州市市長張廣寧透露，廣州市區劃調整方案已上報國家等待審批。據悉，廣

州市區劃調整將在堅持行政區總數不變的情況下，對有的行政區進行整體合并，有的進行部分調整，廣州開發區、南沙開發區兩個國家級開發區則擬劃為新的獨立行政區。

　　“這也是我們的一種探索，為的是順應形勢發展的需要。”廣州開發區宣傳部長趙偉國以一種水到渠成的口氣說道。

　　割不斷臍帶的“孤島”

　　如果你現在乘車從廣州最繁華的天河體育中心到廣州開發區，沿路你已經很難分清城區和郊區的界限。“20年前開發區剛設立的時候可不是這樣，那時候別說開發區是地地道道的農村，就連天河體育中心也還是一片農田。”廣州市社科院城市公共經濟研究所所長劉江華說，“經過20年的發展，廣州開發區如今已經成為國內最成功的開發區之一。”

　　“1984年，廣州經濟技術開發區成立，中央批的是一塊只有9.6平方公里的地。看中這里，就是因為當時這里四面環水，便于封閉管理。”趙偉國回憶說。當時設立開發區，是在學習經濟特區模式的基礎上，由國家劃定一個特定的區域，給予一定的政策優惠，以利用外資、出口創匯、興辦工業為主，并致力于發展高新技術產業。

　　以前是把開發區當孤島來管理，但開發區發展到一定的程度，就必須考慮與周邊地區及整個城市的協調發展問題，這根臍帶是割不斷的。“比如說廣州，開發區的好幾項重要經濟指標已經占了廣州全市的1／4甚至1／3，接下來不可能只搞工業項目，應該發揮更大的作用。”劉江華表示，“當年，為辦開發區，當地的原住民遷出去了，現在開發區發展了，他們卻一點好處都得不到，說不過去。再說，開發區自身要持續發展也必須考慮與周邊地區的互惠互利，協調發展。這個問題在國內的各個開發區都不同程度地存在。”

　　廣州市委書記林樹森此前也表示，開發區如果光搞工業項目，將來肯定是不完善的，廣州開發區目前發展很快，無論是財力還是組織能力，都能很好地帶動周邊的農村發展，從整個廣州發展考慮，應讓開發區發揮更大的帶動作用。“開發區的建設目標其實幾年前就變了，從原先單純的經濟功能區改為現在的要建適宜創業工作和生活居住的衛星城。”劉江華說。據介紹，早在2001年廣州開發區第一次黨代會上，廣州開發區就提出要建設適應廣州城市發展需要的新城區。2003年，廣州市將被開發區包圍的蘿崗鎮交由開發區代管，開發區利用自身優勢，不僅吸納蘿崗大量的農民就業，還較大程度地提高了當地農民的生活水平，得到廣州市領導的高度評價。

　　按最初的設計，開發區是一個純粹的經濟功能區，一直沿襲著管委會管理的模式。“在開發區剛設立，功能還比較單一的時候，管委會模式由于反應靈活、高效，在吸引投資方面起到了很好的作用。但是現在，這種模式正面臨挑戰。”劉江華表示，國內的開發區經過多年發展，區內不僅有工業，同時還有許多第三產業和居民社區，這就牽涉到了社會管理問題，對于這些事情，開發區管委會不能不管，但管委會作為“準政府”，在法律上卻只有管理經濟事務的職能，并沒有管理社會事務的職能。

　　“廣州經濟技術開發區剛成立的時候，當地只有幾個村莊，遷走了就沒什么當地人。但是現在，開發區已經有10幾萬人口，有城市也有農村，社會管理是個大問題。”在趙偉國看來，開發區目前的這種管理模式，不僅有法律上的問題，實際操作中也存在諸多弊端。“因為沒有社會管理權限，我們的街道辦只能掛靠在黃埔區或白云區，街道辦的人員時常向我們訴苦，說有事情開發區這邊請示了還得向黃埔或白云區請示，兩頭為難。”

　　面對這類問題，有些地方已經把開發區和當地行政區進行合并，例如，青島開發區跟黃島區進行了合并，寧波開發區與北侖區進行了合并。“由于原有的區政府各個部門俱全，合并后很難做到機構精減、高效，開發區的管理優勢也很難體現出來。”劉江華對此評價說，“隨著開發區原先享有的優惠政策被推廣普及，開發區這方面的優勢已經不如以前明顯，如果管理優勢也被削弱了，開發區對投資的吸引力就更小了。”

　　實際上，這個問題已經成了困擾國內幾乎所有開發區的大問題。一個月前，商務部、國土資源部、建設部三部委聯合召開國家級經濟技術開發區工作會議，這個問題就是討論的焦點之一。在會上，不少開發區的代表都希望通過立法來解決這個問題，以國家法律的形式明確開發區管委會的性質、職能及其與地方政府之間的關系。據悉，《國家級經濟技術開發區條例?草擬稿?》已經被列入國務院法制辦的立法計劃。

　　廣州新思路

　　“廣州市行政區劃調整方案確實已經上報國務院待批。”廣州市民政局一位不愿意透露姓名的官員向記者證實說，但他拒絕進一步透露整個方案的詳情。據記者從其他渠道獲悉，廣州市此次區劃調整方案的主要內容是：將越秀、荔灣兩個較小的老城區分別與周邊的東山、芳村區進行合并，同時，將廣州開發區和南沙開發區的主要屬地從目前所屬的黃埔、白云、番禺等區中獨立出來，分別暫命名為蘿崗和萬傾的兩個新行政區。

　　“廣州的思路說白了很簡單，就是通過市級層面的運作，讓廣州的兩大開發區管委會增掛行政區的牌子，以行政區的身份行使社會管理職能，繞過立法障礙，使管委會目前實際上已經存在的這方面職能合法化，協調與城市發展的關系，同時保留其高效靈活的運作方式。”一專家這樣解釋。

　　不過，也有人對此發表了不同意見。天津開發區管委會政策研究室主任王愷就對記者表示，廣州開發區的做法算不上是一種新思路，因為全國已有十幾個國家級開發區采用的是與行政區合一的體制，廣州的做法也只不過是一種讓開發區回歸到舊體制的方式。

　　“最關鍵的就是‘獨立’二字。如果是與舊的行政區合并，要背上多大的包袱？”趙偉國表示，如果廣州開發區能設為獨立行政區，除了需要增設人大等機構外，區委區政府的職能仍將由管委會行使，這樣就既能確保開發區管理社會事務的職能及協調與城市發展的關系，同時還能保證開發區管理的高效靈活。劉江華則表示，廣州的做法跟上海浦東開發區還不太一樣，因為浦東當年讓開發區與行政區合一，“實質上早就不再是一個開發區的概念，而是一個經濟特區。”

區劃調整方案上報國務院 廣州開發區或將獨立

區劃調整方案上報國務院廣州開發區或將獨立