四項變革兩路突破 土地新政閃亮政府壟斷黃燈 | |||||||||
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| http://whmsebhyy.com 2005年01月09日 17:35 《財經時報》 | |||||||||
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目前，有關建制鎮、集鎮及村莊的集體建設用地使用權流轉的具體實施辦法正在制定之中，有望2005年出臺；該項措施的重要意義在于，市場土地供應者的增加，從而為打破政府壟斷土地市場奠定了基礎，也是中國土地交易市場化的重要信號；同時，農民建設用地土地使用權入股將有利于土地流轉 本報記者 鐘華
一個具有劃時代意義的政策，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(以下簡稱“28號文件”)在歷經了“百日維新”之后，于10月28日正式出臺，從而使中國經濟從此又多了一個極為有效的控制閥門，同時也使中國的土地制度改革得以迅速推進。 有關土地專家對《財經時報》評論認為，“28號文件”是在現有法律框架下，對土地政策做出的最大限度的調整，對地方政府非法占用土地加強了管理，不僅防止了大量耕地流失，而且有效地抑制了地方政府的投資沖動，強調了政府歸位。 但必須看到，中國土地問題的解決，還面臨重新確定中央和地方的財權和事權關系，對現行的土地產權體系和稅收體系做出重要改革和調整。有關專家指出，未來的中國土地制度改革可能孕育在本次土地新政之中，兩個關鍵性的突破，可能會在農民建設用地土地使用權入股和建制鎮、集鎮及村莊的集體建設用地依法流轉中產生。 土地先行 與投資體制改革相匹配，建設項目用地預審管理將更為加強。國土資源部中國土地勘測規劃院副總工程師張曉玲對《財經時報》指出：“原來是我們(國土資源部門)在后，發改委負責立項審批在先；現在把我們推向了前臺。” 這就是說，企業要想興建項目，需要先提出項目建設用地申請，由國土資源部門進行建設項目用地審查；在向發改委等部門申報核準或審批時，必須附上國土資源部門預審意見。 這就是11月28日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的重要規定之一。中國土地學會秘書長黃小虎對《財經時報》評論說，《決定》僅限于現有法律框架下，對土地利益關系進行了微調，重在加強對地方政府土地利用管理。 此前，伴隨著地方政府的推動，全國出現了固定資產投資“過熱”，引起中國政府對經濟發展能否持續、穩定的擔心。以江蘇鐵本為典型的大量非法占用土地事件，致使國務院4月底痛下決心，實施“三個暫停”，開展為期半年的全國土地的治理整頓。 四點新意 國土資源部專門成立了“加強土地管理制度建設領導小組”，進行了為期3個多月的深化改革土地管理制度的研究，俗稱“百日維新”，并最終形成了以《決定》為標志的土地新政。張曉玲認為，土地新政涉及土地管理的一些重要變化，這主要表現在四個方面。 一是土地管理級別方面。在土地利用總體規劃的修編中，涉及基本農田調整更為嚴格。改變原來涉及基本農田的鄉鎮級利用總體規劃的調整，只需地市級批準的管理方式，取而代之的是，對基本農田的占用和調整都需要經過國務院審批。 二是征地補償標準方面。總體要求是被征地農民生活水平不因征地而降低，如果達到30倍補償上限仍不足以補償被征地農民損失的，就需要動用國有土地收益來進行補償。 三是責任制方面。土地新政明確劃分了各級政府土地管理的權利和責任，并將建立耕地保護責任的考核體系。中央負責調控新增建設用地總量，地方負責盤活存量建設用地，地方各級人民政府應保護和合理利用土地，其中省、自治區、直轄市人民政府負主要責任。 四是土地流轉方面。允許建制鎮、集鎮及村莊的集體建設用地農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。 張曉玲指出，土地新政是一個系統工程，具體落實、加強嚴格土地管理將是明年政府工作的重點。其中，主要包括土地利用規劃和修改編制，地方土地使用規章的清理，各類非法開發區和城市新區的整頓，省以下土地管理機構的改革等。 兩路突破 事實上，征地制度改革面臨的重要難題之一，是需要對現行《土地管理法》等一些相關法規進行修改，這需要中央先下發有關關于修改《土地管理法》的決議。原本2004年內推出這一舉措，目前無疾而終。 更為主要的是，政府作為唯一土地直接供應者，壟斷著土地市場。由此造成了中國土地資源最緊缺的珠三角、長三角等地區，他們的總體地價竟低于中國西部的畸形現象。這樣，土地市場就沒有真實的價格信號，不能引導土地資源進行優化配置，也不能作為生產要素參與利益分配，最終導致低成本投資下，各種非法園區的大量出現，造成了土地資源的嚴重浪費。 從事土地改革研究多年的張曉玲認為，政府在土地問題的角色定位是應當深思的。在土地市場中，政府“既是運動員，又是裁判員”，扮演著管理者、征地者、賣地者和所有者的角色。以合理利用土地為宗旨的土地整理儲備中心，在地方政府主導運作下，也逐步退化為地方政府獲取土地利益，炒作土地的工具。 但本輪土地新政指出，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。張曉玲認為，這一突破將可能具有深遠的意義，未來中國土地市場改革的突破也可能源自于此。 張曉玲認為，當前建制鎮、集鎮及村莊的集體建設用地的集體建設用地并不值錢，因此這一舉措的意義并不具有操作意義，重要的是這部分用地的流轉，意味著市場土地供應者的增加，這就為打破政府壟斷土地市場奠定了基礎，也是中國土地交易市場化的重要信號。 目前，有關建制鎮、集鎮及村莊的集體建設用地使用權流轉的具體實施辦法正在制定之中，有望2005年出臺。 本輪土地新政還指出，對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股。中國土地學會秘書長黃小虎對《財經時報》表示，農民建設用地土地使用權入股將有利于土地流轉，可能成為解決土地問題的重要途徑之一，但這還取決于這一制度的具體實施辦法將會如何規定。
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