江蘇宜興的超低地租：先進經驗還是違法違規

　　作者：趙剛 編輯：唐清建

　　就在蘇南“超低地價”遭到打壓的同時，其變相“超低地租”卻開始浮出水面。在接受記者采訪時，茅亞蓀多次強調，宜興市的“年租金”收取工作非常出色，已被上級確定為“先進經驗”，將在全省、全國進行推廣。蔣曉賢也告訴記者，“好多人都過來參觀學習‘136號文件’。其中就包括蘇南和蘇北的10多個縣市的國土局領導�！�

　　“可能嗎？我們會犯如此低級的錯誤？”翻閱過記者帶來的舉報材料，江蘇省宜興市國土資源局副局長蔣曉賢頗為自信地反問記者。這份舉報材料是2004年12月21日送到記者手中的。8天后，幾位宜興(縣級市，隸屬江蘇省無錫市)的舉報者又專程趕赴北京，將一份相同的舉報材料送交國土資源部相關部門。舉報者稱，“宜興市國土局混淆關鍵概念、錯誤套用上級文件，嚴重壓低國有土地租賃租金收取標準，致使近年來宜興國有土地資產流失高達數十億元�！�

　　舉報者代表徐先生是原宜興國際飯店的員工。2003年11月，在江蘇機關賓館改制的背景下，宜興市惟一的四星級賓館——“宜興國際飯店”進行了改制。改制最初打算采取公開拍賣的方式，賓館的拍賣參考價　　為2.4403億元人民幣，其中包括24.8畝土地40年使用權的出讓金1.5553億元。由于種種原　　因，對宜興國際飯店的公開拍賣流拍。之后，這個前身為市政府招待所的賓館被19名管理層以818萬元的　　凈資產價格收購(不包括土地出讓金)。改制后，完全為民營性質的宜興國際飯店無權再享用原有的行政劃撥土地，按規定，這24.8畝國有土地必須改為有償使用。經協商，改制后的國際飯店以租賃方式獲得國有土地使用權。然而，飯店每年需要繳納的土地租金僅為31.09萬元，每年每平方米租金僅為19元。以40年計，總租金不過1256萬元，不及此前公開拍賣時售價的一成。

　　舉報者最初猜測，宜興國際飯店這樣的“超低地租”是個別人操縱的個案。然而經過進一步的調查后，結果卻讓他們大吃一驚。宜興國際飯店實行的19元／年.平方米的土地租賃價格完全符合宜興市政府的相關規定。

　　據記者了解，現行操作中執行的土地租金政策是宜興市政府于2002年6月1日制定的。這份《市政府關于加強租賃供地收取土地年租金工作的意見》(宜政發(2002)136號，簡稱‘136號文件’)規定，宜興市的土地有償使用可以“實行租賃供地”方式。

　　此外，該文件有一個附件——《宜興市土地分等定級及土地年租金指導價標準》，它將宜興市的土地分為四等三類，與之對應的土地年租金“最低保護價”則從2～19元／年.平方米不等。原來，“超低地租”在宜興并非個案，而是在全市范圍內普遍采用的官方標準。

　　蔣曉賢告訴記者，與其他地方的小打小鬧不同，“年租金”收取工作在宜興是“全面鋪開”。據了解，在宜興能夠享用“超低地租”的范圍極為寬廣，無論是改制還是新增用地，企業都可以有這樣的便利。

　　紅頭文件遭遇合法性危機

　　“有人說‘136號文件’收費偏低，但我們宜興制定的‘年租金’標準是有法規依據的。”蔣曉賢告訴記者，宜興的“136號文件”得到了江蘇省國土廳的批準。而其制定的依據則是1998年4月份的《江蘇省政府辦公廳轉發省國土管理局等部門關于對出租和改變用途的國有劃撥土地收取土地年租金的請示的通知》(蘇政辦發【1998】50號，簡稱“50號文件”)。

　　蔣曉賢還特別向記者展示了“50號文件”的附件《江蘇省國有土地年租金最低保護價收取標準表》。表中把江蘇各地的土地等級分為六等，并分別列出了相應的“年租金”標準。蔣曉賢稱，他們宜興的土地租金標準就是以此為依據而制定的。

　　記者當天趕赴無錫，作為宜興市國土資源局的上級主管部門，無錫市國土資源局卻給出了大為不同的解釋。

　　“‘50號文件’與國有土地有償使用無關，它的征收對象是‘有劃撥土地使用權’單位�！睙o錫市國土資源局土地利用管理處茅亞蓀處長向記者解釋說，“這些單位本來可以無償使用國有劃撥土地，但如果他們將其無償取得的劃拔土地的使用權出租或改變用途，從而取得一定的收益，就需要向國家交納一部分收益提成，這就是‘50號文件’中所指的‘年租金’”。

　　“而人們通常提到的‘國有土地租賃’則是國有土地有償使用的一種方式�！泵﹣喩p告訴記者，目前我國合法的國有土地有償使用的方式包括：國有土地使用權出讓、租賃、作價出資或入股。在全國大部分地區，普遍采用的都是出讓或者出資、入股方式，但宜興市普遍采取租賃這種形式也是合法的。

　　記者追問茅亞蓀，既然“50號文件”與國有土地有償使用無關，宜興“136號文件”的國有土地租賃租金標準套用“50號文件”的“年租金”標準，是否混淆了兩者的概念和適用范圍？對此，茅亞蓀給出了一個令記者匪夷所思的回答：“宜興市政府有權自主確定宜興市的國有土地租賃價格，怎么確定是宜興的事，正好‘50號文件’上有個價格標準，他們就把它借用了過來，這樣并沒有什么不妥。”

　　事實上，對國有土地租賃租金標準，國家早有明文規定。1999年7月29日，《國土資源部關于印發〈規范國有土地租賃若干意見〉的通知》?國土資發【1999】222號，簡稱“222號文件”?對國有土地租賃進行了進一步的規范。

　　記者看到，《規范國有土地租賃若干意見》第三條明確規定，“國有土地租賃的租金標準應與地價標準相均衡。承租人取得土地使用權時未支付其他土地費用的，租金標準應按全額地價折算�！�

　　記者特意向國土資源部土地利用司工作人員咨詢了“222號文件”的適用范圍，國土資源部工作人員明確回答記者，“222號文件”適用于全國各地區，租金標準應必須按全額地價折算，折算方法通常為資本收益還原法，任何地方性文件不能與之相沖突。

　　國有土地資產流失中的“政府行為”

　　無錫一位土地評估師告訴記者，按照《城鎮土地估計規程》的有關綜合規定，對土地年租金價格的計算可用“收益還原法”來核算，應不低于當年度的社會平均收益率(即銀行同期利率＋本行業收益率)。蘇南地區年期租賃價格一般應為全額地價的8%～10%。如果以宜興國際飯店1.5553億元的地價來算，一年的國有土地租賃租金總額應該在1300萬元以上，是現有租金的近40倍。

　　這位土地評估師還告訴記者，如果該地塊的地價沒有經過評估，也可以根據地塊所在地段的基準地價確定。以1997年宜興的一等一類商業用地基準地價2000元計算，宜興國際飯店的土地租賃費約為：2000元 ×９%＝ 180元，不考慮7年來的地價上漲因素，也是現有每年每平方米19元的9倍多。

　　由于宜興市國土資源局不愿提供相關數據，記者很難準確估算出整個宜興市因“超低地租”引起的國有資產流失數額。

　　據記者多方面調查，宜興市實行租賃供地收取土地年租金，源于上世紀九十年代初的鄉鎮企業改制。到2002年“136號文件”出臺前，全市租賃土地面積已達3200公頃，全市合計征收土地年租金約1.05億元。平均每年每平方米3.3元。

　　根據1997年江蘇省《關于公布、執行江蘇省城鎮基準地價的通知》，宜興的基準地價為200元～2000元，即便是按最低地價的9%收取租金，也應該為18元／年.平方米，為宜興現有平均租金標準的5倍多。

　　而記者向江蘇省國土資源廳索要1997年宜興基準地價標準時，土地利用處工作人員反復告訴記者，7年來江蘇的地價上漲很快，現在宜興的地價早已超過1997年的數倍。舉報者認為，如果考慮到地價上漲因素，宜興數年來的土地租金損失應在50億元左右。

　　據了解，一直以來，蘇南地區都有“零地價”招商的說法。然而在相關法律法規不斷完善的大背景下，目前政府主導下的“超低地價”現象已得到很大改觀。2004年12月24日，國務院公布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》。其中特別強調，禁止非法壓低地價招商。違反規定出讓土地造成國有土地資產流失的，要依法追究責任；情節嚴重的，要以非法低價出讓國有土地使用權罪追究刑事責任。

　　然而，就在蘇南“超低地價”遭到打壓的同時，其變相“超低地租”卻開始浮出水面。在接受記者采訪時，茅亞蓀多次強調，宜興市的“年租金”收取工作非常出色，已被上級確定為“先進經驗”，將在全省、全國進行推廣。蔣曉賢也告訴記者，“好多人都過來參觀學習‘136號文件’。其中就包括蘇南和蘇北的10多個縣市的國土局領導。”

　　據了解，目前國土資源部對舉報材料表示了高度關注。由宜興市政府與宜興國土資源局力主的“超低地租”，為宜興的企業改制和招商引資立下了汗馬功勞，然而這一做法到底是“先進經驗”還是“違法違規”，現在各方的看法還不一致。