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哪些人屬于公務員
立法過程中，也存在諸多分歧。焦點集中在中國共產(chǎn)黨、民主黨派、人大、政協(xié)、群眾社團組織等機關(guān)干部是否屬于公務員。
《草案》對這一問題已有定論：中國共產(chǎn)黨的各級機關(guān)干部屬公務員；各民主黨派機關(guān)干部列入公務員；共青團、婦聯(lián)、工會等群團組織參照公務員進行管理；人大常委會組成人員、政協(xié)常委、委員、民主黨派各級委員會常委、委員不整體列入公務員范圍，分別按其所在單位的人事制度進行管理；對法官、檢察官，首先明確其公務員身份，然后按照《法官法》、《檢察官法》進行管理。
據(jù)一位參與《公務員法》起草的人士透露，有專家提出，不宜把中國共產(chǎn)黨機關(guān)工作人員在法律上直接表述為公務員。對此，國務院法制辦會同中組部、人事部進行反復研究后認為：基于中國國情和機關(guān)干部統(tǒng)一管理的實際需要，還是應該把黨的機關(guān)工作人員列入公務員范圍。
《草案》有關(guān)說明解釋了把中國共產(chǎn)黨機關(guān)干部列入公務員的主要理由：中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導中國人民掌握政權(quán)并惟一長期執(zhí)政的黨，黨的機關(guān)除從事黨的內(nèi)部事務管理外，還在國家事務管理方面起著領(lǐng)導作用，黨的機關(guān)工作人員實際上參與了國家和社會公共事務管理，把其列入公務員，有利于對機關(guān)干部隊伍整體的法制化管理，符合黨的機關(guān)人事管理的實際。
經(jīng)反復研究，《草案》最后將“公務員范圍”的表述由過去的“直接列舉”改為“概括定義”：“本法所稱公務員，是指依照法律規(guī)定管理國家事務和履行社會公共事務管理職能、使用國家行政編制、由國家財政承擔工資福利的機關(guān)中除工勤以外的工作人員。”
對此，北京大學政府管理學院副教授白智立認為：“公務員范圍還是應該采取列舉法。既然立法者認為執(zhí)政黨機關(guān)干部屬于公務員，就應該在法律中明確規(guī)定。”
公務員范圍擴大之惑
公務員制度是近代國家政治與行政分離的產(chǎn)物，最早起源于150年前的英國，其實質(zhì)是政治和行政分開。對此學界主要有兩種觀點。一種觀點認為，行政與政治涇渭分明，政治是政治家的特殊活動范圍，行政管理則是技術(shù)性職員的事情，公務員制度的主旨，是運用科學管理提高政府效率；另一種觀點認為，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行，兩者并非涇渭分明。同時，立法機關(guān)有執(zhí)行，行政機關(guān)也有決策，而且行政級別越高，政治色彩越濃。
按照第一種觀點，只有行政機關(guān)才有公務員，而按照第二種理解，公務員的范圍就可能擴大。據(jù)此判斷，此次草案可能更傾向于后者。
一些學者由此提出了不同的意見。中國政法大學政治與公共管理學院教授劉俊生認為，公務員制度是現(xiàn)代國家政治制度的重要組成部分。如果立法擴大了公務員的范圍，會造成新的不協(xié)調(diào)。“世界上大多數(shù)政黨都是純政治組織，都不是公務員。而中共黨的機關(guān)工作人員實際上履行很多行政職能，把其列入并非不可；但黨的機關(guān)干部，其產(chǎn)生、選舉、任職等方面與行政機關(guān)有明顯區(qū)別，列入后如何管理，僅靠現(xiàn)有《草案》103條遠遠不夠。”他說。
“對立法、行政、司法部門內(nèi)專職的黨務工作者、群團組織專職干部是不是也應專門立法？對參照公務員管理的人民團體、群團組織的機關(guān)干部，是否也應單獨立法？”劉俊生教授對此很是疑惑。
問題還不止于此。《法官法》規(guī)定法官只服從法律，沒有服從上級命令的義務。此次《草案》把法官規(guī)定為公務員，而《草案》45條明確規(guī)定，公務員不得“對抗上級決定和命令”。如何解決此沖突，也是一個問題。
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