國資委再定位偏向做老板 可能增設兩個新機構

　　本報記者 汪生科

　　本報從不同渠道獲悉，國資委將可能增設兩個新機構：經營預算局與審計局。

　　上海報道

　　做“婆婆”還是做老板，國資委的天平再一次偏向了后者。

　　本報從不同渠道獲悉，國資委將增設兩個機構：經營預算局和審計局——“1月15日全國國資工作會議之后，這兩個局可能到位。”國資委一位人士說。

　　國資委新年的這一動作，使國資委朝出資人職能上又邁進了一步。

　　添磚加瓦

　　有關人士介紹，設立經營預算局，意在落實國資委的經營預算權(參見本報2004年11月9日《國資委向財政部說不？》)。

　　國資的經營預算，是國資委一直在爭取的一項重大權利。按照國資委主任李榮融最新的公開講話，今年國資委將“按照國務院的部署，會同財政部盡快啟動這項工作，在總結借鑒省市實施國有資產經營預算做法的基礎上，力爭盡早將國有資本經營預算制度的基本框架確定下來”。

　　國資的經營預算，國務院國資委還沒破題，而一些地方國資委已經做過探索。例如2004年7月份剛掛牌的吉林省國資委，明確設立了經營預算處。

　　雖然如此，楊雨廷說，“我們只是試點，還要等待國務院國資委——目前還有很多法律上的問題(《預算法》等等)沒有解決。”

　　至于審計局，2004年8月份國資委就下發了《中央企業經濟責任審計管理暫行辦法》，此次專門組成機構，顯然是國資委要加大對央企負責人的經濟責任審計和績效審計。

　　有關國資專家解釋說，新出現的兩個機構，是完善國資管理體制的一部分——十六大后雖然成立了國資管理機構，但這只是起步，2003年6月份李榮融在上海說過，要“用3～5年時間，構建起新的國有資產管理體制的基本框架”。

　　此次增設經營預算局和審計局，顯然是為這一框架“添磚加瓦”。

　　國資委越來越像經貿委？

　　兩個機構的設立，跟國資委一個冬天的思索有關。“前不久，國資委幾個主任在北京昌平開冬訓會，會議的主要議題就是國資委下一步的走向。”國資委另一位權威人士透露說。

　　該人士說，國資委下一步怎么走，不光社會關注，國資委領導也在思考。

　　國資委的走向問題之所以讓高層如此重視，也跟國資委在一年來獲致的批評有關。

　　國資委運行一年多年來，相繼出臺了《企業國有資產監督管理條例》等重要法規，從市場上選聘了一批國有企業經營者，制定了中央企業負責人業績考核辦法。

　　但是評論認為，國資委還干了很多不屬于出資人干的事，例如：應對國資流失爭論，因為煤礦爆炸、飛機失事等而疲于奔命。

　　國務院發展研究中心宏觀經濟研究所研究員倪紅日介紹，過去十年間分稅制的幾次調整都以財力向上集中為主。但其中的財權與事權的劃分并不平衡。1994年的這項改革的直接結果是，中央財政收入占全部財政收入的比重，從1993年的22%上升到2003年的57.47%。而據國際組織的一份調查數據顯示，在兩者的資金支出中，地方政府承擔了其中的70%。

　　同時，1994年分稅制改革只是明確了中央政府和地方政府的財力和財權劃分，并沒有對省級以下各級政府之間的體制調整指明方向。所以，各地省級政府紛紛仿效中央的做法，加強本級政府的財力，從而造成省以下地方政府財力的上收，而規范的轉移支付制度建設又相對滯后。

　　這一方面造成基層政府財政資金的拮據，集中上來的財力是“吃飯錢”，但相當一部分資金用于了建設，使得基層財政發放工資困難，義務教育等基本公共服務的資金缺口很大；另一方面在不完全了解當地公共物品需求優先順序的前提下，由上級政府決定下級政府轄區內的公共服務和公共設施建設，就難免會出現決策偏差，降低了財政資金的使用效果。

　　對此，財政部科研所所長賈康認為，地方政府的基本職能就是提供地方公共產品，在市場經濟條件下，特別是在社會資本積累規模已經持續擴張的條件下，我國的各級地方政府確實應該把職能收縮到提供地方公共產品上來。

　　而政府職責在得到厘清以后，公共財政中的財權就能順理成章搭好框架。進而，在界定好政府職能基礎之上，可逐步形成詳細的事權明細單，并分清哪些事權由哪級政府獨立承擔，哪些事權由哪幾級政府共同承擔以及如何共同承擔。

　　然而，中央一級和省以下各級政府事權應如何劃分，難點在于投資權的問題。賈康認為，要理清事權上的糾葛，地方政府應該退出一般競爭性領域，將其投資收縮在公共工程、基礎設施、公益性投資項目上，有別于經營性的投資；而中央政府則對于一些大型、長周期、跨地區、對于優化生產力布局和增加國民經濟發展后勁有突出意義、帶有戰略性質的投資項目，采取控股、參股以及其它的經濟手段，以牽頭或推動、引導的方式，進行有限參與。

　　“國資委越來越像原來的經貿委。”一位研究國資改革的學者私下評論說。

　　對于外界的這類批評，國務院國資委一位高層在一個場合也做了回應，他說：“國資委管理人員來自于黨政機關，不知道怎么做出資人。”

　　他說國資委是“活沒少干，氣沒少受”。

　　國資委主任李榮融在地方國資委調研時也表達了這種無奈：“有很多事情我們也不想干”，但是，“國資委職責里面，還有一條，就是承辦政府交辦的其他事項。”

　　球員和教練

　　國資委之所以出現這種尷尬，根本原因在國資委的定位上。按照《企業國有資產監督管理暫行條例》，國務院國資委是代表國務院履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構。

　　但是從國資委的機構設置來看，有“業績考核局”、“企業分配局”、“企業領導人員管理局”，也有“黨建工作局”、“群眾工作局”。機構設置本身就是一個矛盾的綜合體：一方面是出資人，一方面又是監管者——政府職能和市場競爭主體職能含混在一起。

　　之所以出現這種情況，國資委研究室主任季小南透露說，現在的國資委不是當時專家學者設計的那個國資委。

　　“在十六大之前曾經有一個國有資產研討小組，這個小組成員包括了王岐山等政府官員和一些專家學者，他們向十六大課題組遞交了一份國資委的組建方案。”季說。

　　后來沒有采納專家方案，季小南解釋說，是因為考慮到現實條件——“目標和過程要分開”。

　　如此說來，目前的國資委并不是一步到位。也正是國資委機構目前的這種過渡性設置，在實際操作上出現了問題。

　　“國資委的定義是國務院任命的非政府系列的特設機構，這個機構到底什么性質，現在不定性。”國資專家劉紀鵬說。

　　國資委機構的不定性，給國資委帶來諸多不便。例如，云南省國資委只好遠道邀請劉擔任國資委下面監管企業的獨立董事，而云南省作為出資人，卻不能對所監管企業派出獨立董事。

　　再比如，國資委的法律糾紛，是適用《行政訴訟法》還是《民法》，曾經也出現過混亂。

　　而這些還不是主要的。有說法認為，國資委在出資人和監管者兩種角色取舍之間的搖擺，使國資委在“中航油事件”上喪失了出手相救的最佳時機——在新加坡上市的中國航油(新加坡)股份有限公司在蒙受5.5億巨額虧損之前，國資委是直接出手還是只執行監管職責？

　　“中航油事件，從一個側面說明了出資人沒有真正到位。”國資委經濟中心黨委書記李保民說。

　　再往深一步探究，在出資人到位問題上，業內意見又不是都一致，這集中體現在國資的兩層次管理還是三層次管理架構上。

　　此前，一般都推崇上海的三層次架構，國資委-中間層的控股公司-企業。上海模式優點在于中間層公司承擔了出資人代表的角色，容易解決出資人到位。缺點在于容易出現新的婆婆＋老板。

　　但是，深圳新組建的國資委，在去年11月份取消了中間層控股公司，由國資委直接監管國有企業，業內產生了極大影響。

　　“我們到深圳調研，發現深圳國資委采取兩層次架構，它不但有人事任免權，甚至還享有國資收益權。”話語間，不難看出國資委經濟中心黨委書記李保民對深圳模式的褒揚。

　　深圳國資管理的演變方向，接近于新加坡的淡馬錫模式。李保民透露，西部一些國資較少的省份甚至提出不要國資委，直接授權國資公司管理。

　　而按照國資委的立法規劃，原本于2004年出臺的《國有資產授權管理辦法》到目前為止，遲遲沒有出臺。

　　國資委“分拆”

　　跟中央比起來，地方上對國資改革的探索走得更遠些。對國資委的出資者職能和監管職能交疊，地方上一直存在不同意見。

　　國資委經濟中心有關人士介紹，洪虎在任原國家體改辦主任時候，就認為國資委只有出資者職能，沒有監管者職能。后來洪虎任吉林省省長的時候，吉林省國資委的職能只有一個，就是出資者職能。

　　記者就此求證吉林省國資委秘書長楊雨廷。楊不愿多說，說僅是“試點”。不過他說，“1999年的時候，我們就和珠海、深圳在國有資本出資人制度上做出了探索。”

　　不過，洪虎在吉林的試驗有可能到此為止。“我們現在是向國務院國資委學習，他們是我們的頂頭上司。”吉林省國資委有關方面人士說。

　　而吉林省的探索并不止是個別現象。上海市國資改革專家楊建文介紹說，2003年上海組建新的國資委的時候，曾經出現過不同意見——原來會議體的國資委保留，下面仍然設立國資辦，跟國資辦平行設立一個類似于監事會這樣的機構，它可以對人大負責。

　　“國資辦承擔出資人角色，監事會則類似于承擔監管者職責。”楊建文解釋說。

　　但是后來上海市考慮到跟國家機構保持一致，并沒有取此建議。當年的上海市人大會上，仍然有人大代表提議案，提出誰來監督國資委的問題——據說，之所以沒有用此方案，市里還是處于另一層考慮，監事會向人大負責，并不利于放手對國資改革進行探索。

　　但是時隔一年后，在2004年底的北京，國資委職能分置問題再次在學界提起。

　　2004年底，在北京的一個小型國資改革論壇上，有專家提到，把目前國資委的監管職能分離出來，成立“國監會”——類似于銀監會一樣的機構。

　　記者就學界“國資委分拆”討論向國務院國資委一位副局長求證時，該人士首先一怔，接著微笑著說他并沒有想過此事。

　　國資委另一位人士解釋說，國務院機構一般五年變動一次，考慮到保持機構的完整性，短期內不太會有大變。

　　不過，國資委黨委書記李保民透露說，今年1月15日召開的全國國資工作會議，將解決國資委的定位問題。

　　顯然，國資委要解決這個問題——國務院副總理黃菊在去年年底的中央企業負責人會議上說：“國有企業改革仍然是經濟體制改革的中心環節。”

　　“有一段時間這句話不提了，現在又再提。”此間的國資改革專家說。