2005：考驗“三農”政策執行力

　　本報記者 　傅旭明

　　剛剛過去的一年，“民工荒”的出現在一定程度上顯示出了年初一號文件得到的收效，農民開始返回自己的田地，農民增收效益初次顯現。那么，2005年關于“三農”的政策是否將會繼續？就在2004年即將結束的幾天前召開的中央農村工作會議表明，今年中央“多予少取”的“三農”政策不變。建設部前不久也表示要在2006年底前審清拖欠民工工資案。 這些都說明2005年“三農”政策的走向，用財政部金人慶的話說：“只會變好，不會變壞。”

　　雖然在過去的一年里農民增收幅度較大，但顯然還與中央及農民的愿望存在一定的距離，細察之，主要原因在于中央“三農”政策在執行的過程中受到了種種因素的制約，而這些因素在今年仍會考驗著中央政策的執行能力。

　　鄉鎮負債影響稅費改革進展

　　此次中央農村工作會議指出�煛耙�加大農業稅免征減征力度�熂哟髮�農民的補貼力度�熂哟髮�農業基礎設施建設和科技進步的支持力度�熂哟髮Ξa糧大縣的財政支持力度。要以農村稅費改革、糧食流通體制改革、農村金融體制改革和土地征收制度改革為重點�熇^續深化農村改革。”

　　去年，已有30個省(市、自治區)實施了農業稅減免，但稅費改革在一些地區仍進展緩慢，即使有農業稅及其他費的減免政策，但在執行過程中又變了形。事實上，農業稅只是農民負擔中的一小部分，更多的是基層政府以各種名目收取的費用，而其根源在于現行行政管理體制的弊端。

　　記者在采訪時曾經多次在各地鄉級政府機關的食堂吃過飯，在和這些食堂的大師傅閑談中了解到，這些食堂幾乎每天都有兩到三桌招待酒席，客人主要是來檢查工作的上級政府各個方面的主管人員。

　　據了解，現在全國鄉鎮負債達2000個億，而這些債務又主要集中在中西部欠發達地區。以湖南省為例，據湖南省農辦、省財政廳調查，該省1000多個鄉鎮中負債面積達88.2%，全省鄉鎮負債85.4億元。負債鄉鎮中相當一部分財政收入已入不敷出，個別鄉鎮甚至在1999年就“吃”完了2003年的財政預算。

　　鄉鎮巨額負債的原因是復雜的，主要有：一是財政越位，投入的錢收不回來。據長沙市統計，鄉鎮財政因興辦企業舉債3.8億元，占鄉鎮債務的54%。二是財政支出中行政管理費居高不下。鄉鎮機構臃腫、人員膨脹，使鄉鎮財政支出中行政管理費用比例過大，一些地方鄉鎮財政收入甚至連人員工資都不夠發。三是財政資金管理混亂，缺乏監督，效率低下。四是赤字財政，舉債搞建設。一種情況是，一些鄉鎮不顧財政承受能力，通過向社會集資籌款，舉債搞“形象工程”；另一種情況是上級部門的達標和評先等活動使鄉鎮財政窮于應付，所需資金七拼八揍，造成大量借款和欠賬。五是舉債完成稅費上交任務。

　　這些債務來源主要有三種：一是銀行、信用社和農村合作基金會等金融機構；二是鄉鎮企業等單位或組織；三是個體工商戶或私人。這些債務有的是以政府的名義借的，有的是以鄉鎮干部職工個人的名義借的，其中相當一部分是高利貸。鄉鎮政府和干部的還款壓力很大。對不少鄉鎮政府來說，還款的錢只能是從農民那里收。因此，如何平衡改革后鄉鎮財政的收支缺口，是稅費改革必須解決的問題。否則，要么是農村基層政權缺乏財政支持而且無法進行正常的鄉村治理，要么農村基層政府及工作人員會采取其他變通的辦法或在改革氛圍寬松后繼續向農民收取，從而出現農民左邊口袋減少了支出，但又增加右邊口袋支出的情況，甚至可能造成農民的雙重負擔。

　　“三農”問題專家溫鐵軍提出，為降低行政管理上的制度成本，可以考慮“增省、撤地、強縣、弱鄉”。四年前，他就提出這樣的設想。目前農村管理體制改革仍然缺乏討論。現在交通方便了，如果把縣切小，然后加強縣級政府建設，同時弱鄉，把鄉變成鄉公所，七站八所取消，村直接對縣。一個縣也就管幾百個村，大縣也就管一千左右的村。中間環節減少了，必然會減少治理成本。

　　農民負擔監督難

　　有關專家指出，農村稅費改革的成效，從根本上說，取決于稅費改革及其配套改革的狀況，也在相當程度上取決于對農民稅費負擔的監督狀況。對于農民稅費負擔的監督主體，主要來自兩個方面：農民�摻M織�敽驼�府，特別是高層政府。農民負擔是對農民現有利益的再分割。因而，農民之間對于監督和抵制負擔的增長，具有共同的利益。在此方面“監督”的改善、“抵制”的增強，相當于針對農民的公共產品供給水平的增加。但是，在當前農戶小規模家庭經營的體制下，作為農村交稅納費主體的農戶，不僅是高度分散的，也是小規模的。公共產品生產的外部性，單個農戶在此方面加強“監督”、“抵制”的成本，與其所得的嚴重不對稱性，以及為數眾多的分散農戶之間較高的組織成本，往往導致農戶缺乏足夠的動力去進行這種監督與抵制。因而，在抵制和監督農民負擔的增長方面，同樣難以避免公共產品生產中的“搭便車”問題。這種“搭便車”問題的存在，決定了農民對其負擔增長的監督和抵制，往往是嚴重不足的、低效的。除非這種負擔問題，在一定范圍內激化到了相當嚴重的程度。否則，單個農戶抵制負擔增長的最有力形式，往往就是“以死抗爭”。

　　此外，農民要對其負擔狀況進行監督，還會受到信息不對稱的困擾。有關減輕農民負擔的政策法規，是農民監督和抵制負擔增長的有力武器。但在當前情況下，農民與政府之間的信息不對稱性，往往導致農民并不一定很清楚，哪些負擔是合理合法的，哪些負擔是不合理不合法的。在有些地方，政府部門有意無意地減少對有關減負政策的宣傳，由此還進一步增加了這種信息不對稱程度。這種信息不對稱現象的存在，實際上使農民對其負擔增長的監督和抵制更為艱難。

　　農資流通被壟斷

　　去年糧價上漲，農民從中受益，但化肥農藥等生產資料的價格也相當幅度提高了。在去年年底全國農資連鎖流通研討會上，一位民營農資公司的老總感慨地告訴記者，這都是由于長期以來農資流通被國有農資企業造成的。

　　記者在江西了解到，目前，許多地區的農資經營被當地供銷社壟斷。一位曾經在鄉供銷社工作40多年的老人告訴記者，這里的供銷社表面上還是國營企業，實際上早就被私人承包了，他們合法地拿著供銷社的牌子經營，如果其他人在他們的管轄范圍內賣農資，他們就會請工商部門來查處，還在許多路口設關卡檢查來往的車輛。現在只有農技站敢和他們叫板，去年春天，許多農民在供銷社買了棉種，結果發芽率很低，而有的農民在農技站買的則發芽率高，后來農民們都跑到農技站買，供銷社的人知道后還去找農技站找茬吵架，不過，農技站的“力量”不如他們，他們甚至利用當地的地痞混混來幫忙對付來這里賣農資的外地人。

　　近年來，政府增加的投入大多數下達到有關部門，轉變為部門收益。而且很多政策、法規出自行政部門。這些政策、法規都代表了部門的利益，由此造成遠比過去嚴重的條塊分割。恰恰就是現行部門壟斷體制本身，導致中央政府提出的各項支農政策失靈。比如，在我國農業主要投入品中，資金、化肥、農藥、種子等，以及產出品的加工、購銷領域基本上被壟斷了，而任何可以憑借壟斷地位獲取超額利潤的部門都會堅持并且加強原有制度，當大部分涉農經濟領域幾乎都是被政府部門下屬單位壟斷的時候，農民很難在農業生產中產生利潤。中央決定去年財政支農300個億，結果，各地的生產資料紛紛漲價，幾乎把中央給農民的好處吞沒了。

　　　 更為重要的是，根據我國加入世的承諾，我國將放開對化肥農藥批發和零售的經營，此次中央農村工作會議也提出“進一步擴大農業的對外開放”，而這樣壟斷慣性和地方勢力勢必對政策的推行和市場的開放造成威脅。

　　農戶貸款受限制

　　此次中央農村工作會議還強調了加快“農村金融體制改革”，然而記者在采訪中了解到，農村金融體制改革還存在著許多的現實問題，貸款難仍是農民反映的普遍問題。

　　一位農村信用社信貸員對記者說，這里的貸款限制很嚴，系統內有明確的制度，規定誰放貸誰負責收回，如果收不回，就要以個人的工資抵上。放收貸款的時間區間也很短，一般是在春播前開始放貸，到11月份左右就必須還貸。每筆貸款的量也很小，一般都在2000-3000元之間，主要用于化肥農藥種子等生產資料的購買，如果貸款額度超過1萬元就必須由主任簽字報縣級信用社批準。她抱怨說，在基層做信貸太難了，一方面，看到一些農民需要投入或是遇到困難沒有錢著急，想貸給他，另一方面在這里貸款風險很大，放出去容易收回來難，所以不敢輕易放貸款。如果不是很熟悉的農戶來貸款，就必須由熟悉的農戶介紹或擔保，還要根據他承包的土地面積、作物種類來核算他是否有還貸的能力，利息倒是很低，一般在8.85%左右。

　　她還告訴記者，以前農行在鄉也有點，農行主要是面向鄉鎮企業，近年來，這里的鄉鎮企業紛紛倒閉破產，主要原因是來伸手要錢的部門太多，而且，農行下放給鄉級營業所的權力有限，而且，常常因為縣級農行批準的貸款出了問題，責任和影響牽涉到鄉級營業所，導致下一任對鄉級營業所控制更嚴，發放貸款的額度也越少，鄉鎮企業缺乏資金難于維持，結果形成惡性循環。去年這個開辦了十幾年的農行營業所終于撤掉了。

　　據了解，目前中國農業投資遠遠不能滿足現代化農業發展對資金的渴求。有關資料顯示，截至2003年6月，全國農村信用社農業貸款余額6966億元，占全部金融機構農業貸款總額83.8%，但農戶貸款覆蓋面僅為25%，多達3／4的農戶沒有享受到農業貸款。我國農戶的信貸需求往往規模小而分散，缺少抵押擔保且季節性強。因此建立具備工業化生產模式的農業企業，在很大程度上有助于形成完善的農業金融體系，通過市場化手段建立農業企業信用機制和擔保機制，從而形成以民間投資為主體，國家財政性投資為引導，信貸資金為支撐，外資、民資和資本市場資金等各類資金多元化投入的農業投融資體系。

　　農民工權益保障執行難

　　前不久，在浙江打工的農民瞇子給記者打電話說他想連夜逃跑。他告訴記者，上個月廠里的機器壞了，當時是他帶班，老板說這臺機器的零件要換需要5萬元，所以要在年終扣除掉他帶隊的所有人的工資。他不同意，要到勞動部門去告，老板知道后，請了很多人，如果他告就要收拾他，老板說，如果不告，他今年還可以繼續在廠里做下去。他母親打電話來說，還是不要惹是非，不要工資算了，安全回家就好。

　　雖然民工討薪得到中央和地方政府和社會各界的高度關注，但是農民工權益特別是經濟利益依然受到嚴重的侵害，主要表現在六方面：依法簽訂勞動合同的比率低，農民工經濟利益得不到保障；勞動時間過長，休息休假沒有保證；工資待遇低，同工不同酬現象嚴重；勞動條件差，安全無保障；工傷、醫療、養老保險率低，得不到基本社會保障；人身權利易受侵害。另外，農民工在進城務工在信息、培訓、子女入學等方面仍存在諸多問題。

　　農民工權益保護并非無法可依，而是執行不力。《勞動法》規定，用人單位必須依法與工人簽訂勞動合同。實際上，許多用人單位根本不與外來的農民工簽訂勞動合同。有的單位即使簽訂勞動合同，保護的也僅僅是企業主利益，而雇工享受不到《勞動法》規定的權利。有的單位隨意解除了勞動合同，也不支付農民工經濟補償金。城市有關勞動監察、城管、公安、工商等行政執法人員對農民工存在歧視，時常出現執法不公、執法不嚴或面對農民工權益受損害時的行政不作為，使農民工的合法權益得不到保護。農民工權益受侵犯，除了外在因素，與農民工自身缺乏法律意識和維權勇氣有關。很多農民工在自己合法權益受侵犯時，不懂得通過合法手段保護自己。有的農民工雖有維權意識，考慮身處弱勢，不敢維護自身權益。社會救助系統疲軟。隨著社會保障制度的逐漸確立，城市市民已基本實現了社會保險，而農民工往往不在保險對象之列。低收人的農民工不僅隨時可能處在失業狀況，而且沒有社會救助系統的支持，成為了城市中最底層無保障的人群。

　　據了解，中華全國總工會在日前向全國政協社會和法制委員會提交的《關于農民工合權益維護的有關情況及建議》中提出制定《農民工權益保護法》，然而一部法律的出臺需要很多的程序和一定的時間，有關方面能否真正把“三農”問題當作頭等大事來做，排除困難縮短時間早日促成這部法律的出臺，全國人民都拭目以待。