《財(cái)經(jīng)》雜志：公務(wù)員立法爭(zhēng)議

　　轉(zhuǎn)型期立法應(yīng)在考量甚至同情各方利益的前提下，做到立法與現(xiàn)實(shí)的協(xié)調(diào)

　　□本刊記者 常紅曉／文

　　2004年12月25日至29日，十屆全國人大常委會(huì)召開第十三次會(huì)議。一部旨在統(tǒng)一規(guī)范國家各級(jí)公務(wù)員管理的法律——《中華人民共和國公務(wù)員法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)被 提交首次審議。

　　這是中國首部針對(duì)公務(wù)員的立法，涉及公務(wù)員的義務(wù)與權(quán)利、職務(wù)職級(jí)、錄用、考核、職務(wù)任免、職位聘任、職務(wù)升降、獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律與處分、工資保險(xiǎn)福利、培訓(xùn)、交流、回避、退休、申訴控告等。

　　此前的12月15日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過了《中華人民共和國公務(wù)員法(草案)》，并決定把《草案》提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。這是1949年以來《公務(wù)員法》首次提交全國人大審議。

　　按照立法程序，該法最快于2005年上半年獲得通過。但由于對(duì)公務(wù)員的范圍、分類、管理等存有較大爭(zhēng)議，學(xué)界普遍認(rèn)為，《公務(wù)員法》很多細(xì)節(jié)尚待細(xì)致討論。

　　立法亮點(diǎn)

　　公務(wù)員是掌握國家公權(quán)力的人，代表國家從事社會(huì)事務(wù)管理、行使行政職權(quán)、履行國家公務(wù)。目前全國有500多萬公務(wù)員，其行為對(duì)社會(huì)的影響非同一般。

　　建國55年來，中國沒有一部規(guī)范公務(wù)員管理、保障公務(wù)員權(quán)利的法律，與建設(shè)法治社會(huì)的要求相距甚遠(yuǎn)。從行政法學(xué)的角度看，《公務(wù)員法》是一部很重要的法律，它是中國對(duì)各級(jí)國家機(jī)關(guān)工作人員管理的“母法”，將來將陸續(xù)制定的工資法、懲戒法、退休法、錄用法、回避法、辭職辭退法等，都是《公務(wù)員法》的下位法。

　　此次《草案》把公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，同時(shí)又規(guī)定，國家可以根據(jù)工作需要，在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務(wù)和行政執(zhí)法職務(wù)。中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授劉俊生認(rèn)為，此內(nèi)容頗有新意。

　　目前中國各級(jí)黨政機(jī)關(guān)里有大量專業(yè)技術(shù)人員。但是由于領(lǐng)導(dǎo)不一定按照專業(yè)人員的意見決策，很容易造成“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”。如果該條款列入《公務(wù)員法》并獲得通過，就可通過制定相應(yīng)的法規(guī)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的權(quán)力進(jìn)行明確。

　　比如，針對(duì)某一專業(yè)問題，可規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)決策前必須有專業(yè)技術(shù)人員簽字認(rèn)可，這樣就可以加強(qiáng)管理和決策的科學(xué)性。具體如傳染病防治問題，專業(yè)技術(shù)人員對(duì)自己的專業(yè)技術(shù)負(fù)責(zé)，而行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己的行政決策負(fù)責(zé)。專業(yè)人員簽字認(rèn)可的意見，行政領(lǐng)導(dǎo)可不采納，但應(yīng)規(guī)定，有關(guān)公共管理的專業(yè)問題，必須要有專業(yè)人員簽字認(rèn)可，然后領(lǐng)導(dǎo)才能作出決策。　　

　　國家行政學(xué)院一位長期關(guān)注公務(wù)員立法的學(xué)者認(rèn)為，此次草案中，提出了公務(wù)員分類制度，在分類的基礎(chǔ)上重新設(shè)計(jì)公務(wù)員的職務(wù)、職級(jí)；通過創(chuàng)設(shè)聘任制與任期制，建立公務(wù)員更新機(jī)制；確認(rèn)將競(jìng)爭(zhēng)上崗與公開選拔作為公務(wù)員晉升方式之一，改革傳統(tǒng)的委任制。這些都是此次《草案》的創(chuàng)新所在。

　　哪些人屬于公務(wù)員

　　立法過程中，也存在諸多分歧。焦點(diǎn)集中在中國共產(chǎn)黨、民主黨派、人大、政協(xié)、群眾社團(tuán)組織等機(jī)關(guān)干部是否屬于公務(wù)員。

　　《草案》對(duì)這一問題已有定論：中國共產(chǎn)黨的各級(jí)機(jī)關(guān)干部屬公務(wù)員；各民主黨派機(jī)關(guān)干部列入公務(wù)員；共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等群團(tuán)組織參照公務(wù)員進(jìn)行管理；人大常委會(huì)組成人員、政協(xié)常委、委員、民主黨派各級(jí)委員會(huì)常委、委員不整體列入公務(wù)員范圍，分別按其所在單位的人事制度進(jìn)行管理；對(duì)法官、檢察官，首先明確其公務(wù)員身份，然后按照《法官法》、《檢察官法》進(jìn)行管理。

　　據(jù)一位參與《公務(wù)員法》起草的人士透露，有專家提出，不宜把中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)工作人員在法律上直接表述為公務(wù)員。對(duì)此，國務(wù)院法制辦會(huì)同中組部、人事部進(jìn)行反復(fù)研究后認(rèn)為：基于中國國情和機(jī)關(guān)干部統(tǒng)一管理的實(shí)際需要，還是應(yīng)該把黨的機(jī)關(guān)工作人員列入公務(wù)員范圍。

　　《草案》有關(guān)說明解釋了把中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)干部列入公務(wù)員的主要理由：中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)中國人民掌握政權(quán)并惟一長期執(zhí)政的黨，黨的機(jī)關(guān)除從事黨的內(nèi)部事務(wù)管理外，還在國家事務(wù)管理方面起著領(lǐng)導(dǎo)作用，黨的機(jī)關(guān)工作人員實(shí)際上參與了國家和社會(huì)公共事務(wù)管理，把其列入公務(wù)員，有利于對(duì)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍整體的法制化管理，符合黨的機(jī)關(guān)人事管理的實(shí)際。

　　經(jīng)反復(fù)研究，《草案》最后將“公務(wù)員范圍”的表述由過去的“直接列舉”改為“概括定義”：“本法所稱公務(wù)員，是指依照法律規(guī)定管理國家事務(wù)和履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能、使用國家行政編制、由國家財(cái)政承擔(dān)工資福利的機(jī)關(guān)中除工勤以外的工作人員。”

　　對(duì)此，北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授白智立認(rèn)為：“公務(wù)員范圍還是應(yīng)該采取列舉法。既然立法者認(rèn)為執(zhí)政黨機(jī)關(guān)干部屬于公務(wù)員，就應(yīng)該在法律中明確規(guī)定。”

　　公務(wù)員范圍擴(kuò)大之惑

　　公務(wù)員制度是近代國家政治與行政分離的產(chǎn)物，最早起源于150年前的英國，其實(shí)質(zhì)是政治和行政分開。對(duì)此學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政與政治涇渭分明，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，行政管理則是技術(shù)性職員的事情，公務(wù)員制度的主旨，是運(yùn)用科學(xué)管理提高政府效率；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行，兩者并非涇渭分明。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)有執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)也有決策，而且行政級(jí)別越高，政治色彩越濃。

　　按照第一種觀點(diǎn)，只有行政機(jī)關(guān)才有公務(wù)員，而按照第二種理解，公務(wù)員的范圍就可能擴(kuò)大。據(jù)此判斷，此次草案可能更傾向于后者。

　　一些學(xué)者由此提出了不同的意見。中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授劉俊生認(rèn)為，公務(wù)員制度是現(xiàn)代國家政治制度的重要組成部分。如果立法擴(kuò)大了公務(wù)員的范圍，會(huì)造成新的不協(xié)調(diào)。“世界上大多數(shù)政黨都是純政治組織，都不是公務(wù)員。而中共黨的機(jī)關(guān)工作人員實(shí)際上履行很多行政職能，把其列入并非不可；但黨的機(jī)關(guān)干部，其產(chǎn)生、選舉、任職等方面與行政機(jī)關(guān)有明顯區(qū)別，列入后如何管理，僅靠現(xiàn)有《草案》103條遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。”他說。

　　“對(duì)立法、行政、司法部門內(nèi)專職的黨務(wù)工作者、群團(tuán)組織專職干部是不是也應(yīng)專門立法？對(duì)參照公務(wù)員管理的人民團(tuán)體、群團(tuán)組織的機(jī)關(guān)干部，是否也應(yīng)單獨(dú)立法？”劉俊生教授對(duì)此很是疑惑。

　　問題還不止于此。《法官法》規(guī)定法官只服從法律，沒有服從上級(jí)命令的義務(wù)。此次《草案》把法官規(guī)定為公務(wù)員，而《草案》45條明確規(guī)定，公務(wù)員不得“對(duì)抗上級(jí)決定和命令”。如何解決此沖突，也是一個(gè)問題。

　　公務(wù)員制度和政治體制

　　建立公務(wù)員制度是國家治理方式的一種創(chuàng)新，中國公務(wù)員立法自然同政治體制改革進(jìn)程自然息息相關(guān)。

　　中國一直堅(jiān)持黨管干部的原則。此次《草案》把黨委組織部門、政府人事部門共同列為“公務(wù)員綜合管理部門”，這與黨管干部的原則是一致的。也有學(xué)者指出，早在20世紀(jì)80年代，中國的的政治體制就確立了“黨政分開”的方針，與之相比，此次《草案》的某些內(nèi)容體現(xiàn)出了執(zhí)政黨的行政化和國家化趨勢(shì)。

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院白智立副教授則認(rèn)為，中國的政治制度，是中國政治結(jié)構(gòu)和體制所決定的，在一段時(shí)間里將持續(xù)存在；應(yīng)承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，另擇變革新路，實(shí)現(xiàn)“依法治國”。

　　“《草案》把黨的干部列入公務(wù)員范圍，這是加強(qiáng)法治的契機(jī)。”他對(duì)《財(cái)經(jīng)》說，“應(yīng)該通過法律對(duì)黨的機(jī)關(guān)工作人員行使權(quán)力的范圍進(jìn)行嚴(yán)格界定。”

　　白智立舉例說，近年來黨委的組織部容易出問題，與其權(quán)力缺乏制約有關(guān)。黑龍江的“韓桂芝案”和江蘇的“徐國健案”就是典型案例。目前沒有任何法律、法規(guī)規(guī)定各級(jí)黨委組織部可以做什么、不可以做什么。如果把黨委組織部門規(guī)定為公務(wù)員綜合管理部門之一，就應(yīng)該界定其工作范圍、劃定其權(quán)力的邊界。這樣可有效防范“吏治腐敗”。

　　“轉(zhuǎn)型期立法”

　　《財(cái)經(jīng)》從一些基層部門獲悉，對(duì)于此次《草案》把法官、檢察官，以及群眾社團(tuán)組織等機(jī)關(guān)的工作人員納入到公務(wù)員范圍中，很多基層工作人員是歡迎的。原因在于：公務(wù)員有可靠的經(jīng)費(fèi)保障。

　　事實(shí)上，近年來，中國的公務(wù)員正是因?yàn)槠涫杖敕�(wěn)定，待遇有保障，成為就業(yè)熱點(diǎn)。很多基層司法干部以及群眾社團(tuán)組織工作人員擔(dān)心，如果不被納入到公務(wù)員序列中，經(jīng)費(fèi)保障或許會(huì)成為問題。

　　有學(xué)者指出，中國公務(wù)員制度不能有大的突破，國家財(cái)政體制本身就是一個(gè)重要制約。現(xiàn)在的國家財(cái)政體制基本上就是一個(gè)大一統(tǒng)的行政財(cái)政體制，立法部門、司法機(jī)關(guān)等沒有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，這也使得《公務(wù)員法》在制定過程中，很多機(jī)關(guān)、部門出于利益上的考慮，自然而然希望加入到公務(wù)員行列。

　　“這不是法律本身的問題，但絕對(duì)是影響立法的缺憾。”該學(xué)者說。

　　也有專家提出，當(dāng)前的中國正處于轉(zhuǎn)型年代，指望轉(zhuǎn)型期立法一步到位達(dá)到法治理想，是不現(xiàn)實(shí)的。這時(shí)期的立法，應(yīng)考慮轉(zhuǎn)型期變動(dòng)不居的特征，在考量甚至同情各方利益的前提下，做到立法與現(xiàn)實(shí)的協(xié)調(diào)；對(duì)于轉(zhuǎn)型期立法的不完善，應(yīng)當(dāng)有審時(shí)度勢(shì)之后真實(shí)的理解以致諒解，而各方利益群體的這種妥協(xié)精神，恰是穩(wěn)定轉(zhuǎn)型的必備條件。-

　　本刊記者段宏慶、實(shí)習(xí)記者葉逗逗對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)