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柏晶偉 苗樹彬
不久前，在中國(海南)改革發展研究院和德國技術合作公司共同主辦的“中國改革國際論壇”上，與會者圍繞政府轉型與市場化改革、政府轉型與經濟社會協調發展、政府轉型與公共服務制度創新、建設公共服務型政府、公共服務與政府轉型國際比較等議題進行了廣泛深入的討論。
建設公共服務型政府的時機和條件已經成熟
與會學者認為，經過20多年的改革和發展，目前企業已經成為市場的主體，市場在資源配置中的基礎作用已經形成，政府繼續充當經濟生活的主體力量已經越來越不適應經濟發展的需要。從這次宏觀調控反映的問題看，政府主導的經濟增長方式弊多利少，已經到了難以為繼的程度：各級政府盲目投資和重復建設，造成大量經濟矛盾和問題，加劇了金融風險；低成本擴張和競爭，扭曲和浪費了土地和資本；經營城市和競相招商，導致權力尋租和信用缺失；單純追求GDP，而忽視社會發展，造成社會失衡。改革走到今天，政府主導的經濟增長方式所引發的矛盾和問題已經越來越多。進一步搞好宏觀調控，解決經濟體制和運行機制的深層次矛盾，需要深化改革，尤其是加快政府改革。
政府轉型的目標是建立公共服務型政府。與會者普遍認為，提供經濟性公共服務是政府的主要經濟職能。所謂經濟性公共服務就是政府為保障經濟的平穩快速發展，向所有市場主體提供經濟運行必需的經濟環境等軟件設施和基礎設施等硬件設施。一是政府通過有效的宏觀經濟調控和管理，為全社會提供良好的金融環境和經濟發展環境；二是政府通過嚴格規范的市場監管，形成良好的市場環境，保持公平的市場競爭秩序；三是經濟信息是最重要的經濟性公共服務，政府要及時、公開地向全社會提供經濟信息和市場信息；四是政府要為全社會提供水、電、氣、交通等最基本的基礎設施。政府應當把經濟工作的注意力和著眼點放到為全社會提供經濟性公共服務方面上來，為經濟發展提供最重要的制度性公共產品。
目前，建設公共服務型政府的時機和條件已經成熟。因為我國已進入完善市場經濟體制的關鍵時期，實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變的時機和條件從總體上說已基本成熟。從市場主體看，以公有制為主體、多種所有制經濟并存的基本格局已經形成，我國60%的GDP和70%的新增就業都是由民營經濟提供的。在這種情況下，政府主導經濟既不利于加快國有企業改革，也不利于民營企業發展。從市場配置資源的程度看，盡管各種制度和市場尚不完善，但是市場的基礎性作用越來越充分地顯現出來。政府主導經濟不僅妨礙公平、公正的市場環境的形成，還會嚴重影響市場信用和市場秩序的建立。
解決突出的經濟社會矛盾，實現公共服務制度創新
政府轉型要著眼于解決當前突出的經濟社會問題。中改院在給論壇提交的報告中指出，改革開放以來，我國的社會發展滯后，許多方面處于嚴重失衡狀態，都與政府沒有及時轉型有直接關系。以人為本，千萬不能忽視農民和城市的弱勢群體。政府轉型和實現公共服務制度創新要著眼于解決當前突出的經濟社會問題。
公共服務制度創新要遵循公平、有效和充分的原則。政府在公共服務方面的作用，主要不是直接提供公共服務，而是保證公共服務的提供。許多學者都認為，要改變在城鄉之間和不同階層之間在公共服務產品分配方面的不公平現象，需要逐步提高社會救助、社會保險和社會福利的覆蓋率，為農民和城市弱勢群體提供基本的醫療、教育、就業、養老等方面的公共服務，讓多數人分享改革、發展和社會進步的成果。
建立公共服務制度，要同時強化國家和市場兩個方面的作用。有學者認為，事業單位制度是計劃經濟時代提供公共服務的制度，現在需要新的制度。我們面臨的不是市場多一點還是少一點的問題，而是國家和市場都需要強化。在公共服務領域，我國政府和市場的作用都沒有充分的發揮出來。與建立公共服務型政府相關聯，進一步謀劃事業單位改革。
建立公共財政，不斷提高公共服務方面的政府付費比例。有學者指出，在過去20多年的改革中，公共服務的付費由私人承擔了。1986-2002年，我國的學雜費的增長遠遠高于教育和財政教育支出的增長速度。醫療也是這樣。與此形成鮮明對比的是，發達國家在經濟發展過程中是在不斷提高公共服務方面的政府付費比例。北歐等國家代表列舉了北歐國家財政對公共服務的大力支持的案例。在丹麥的財政支出中，與社會保障有關的項目占38.9%，瑞典用于就業服務的資金占GDP的2.7%，其中用于失業人員的占這些資金的84%。芬蘭為鼓勵中小企業吸納失業人員，對其減稅四個百分點；對失業人員自己創辦的“微型企業”則給予減稅或者補貼的照顧。
按照建立公共服務型政府的要求，實現中央和地方的合理分權。有學者提出，要改變中央政府謀發展、地方政府搞建設的局面，進一步處理好中央和地方的關系，劃分好事權與財權，深化財稅體制改革和人事干部體制改革，弱化并消除地方政府投資沖動的體制基礎。
建立公共服務制度還要充分考慮到民間組織和企業的作用。國外學者在演講中介紹了公共服務的發展歷史，他們指出，世界上最早提供公共服務的是私人機構和非政府組織。民間組織是政府最有力的助手，也是政府和老百姓之間互相聯系的橋梁。我國民間組織還不發達，還受到許多因素的制約。
鼓勵非公有資本進入公共服務領域。有學者指出，鼓勵非公有資本廣泛進入公共服務領域，需要打破公共服務領域目前存在的四大體制性障礙：一要打破國有為主的思想觀念障礙，凡可由非公有制經濟發揮作用的公共服務領域和范圍，均可由其替代政府和國有經濟單位或公營單位；二要消除法律政策障礙，全面清理和修訂相關法律法規、政策規章，為非公有制經濟全面與平等進入公共服務領域創造條件；三要打破政府監督管理障礙，政府只進行服務范圍、方式、標準、質量和價格等方面的監管；四是打破行為主體及行為障礙，積極鼓勵、支持和引導非公有制經濟全面進入公共服務各個領域，并與國有經濟享受同樣政策待遇。
推進以政府轉型為重點的
結構性改革
政府轉型已成為“十一五”及至更長時間改革的中心和重點。有學者指出，“十一五”期間應把政府治理改革作為經濟體制改革的中心環節來抓。要從政府治理改革入手，轉變政府職能，依法行政，使政府轉變為公共服務型政府。使政府真正轉變為公共產品的提供者、經濟社會環境的創造者、人民權利的維護者。
政府轉型是推進社會體制、政治體制改革的重要內容。與會者提出，政府改革既聯接經濟體制改革，又聯接社會體制改革和政治體制改革，處于改革的中心環節。有學者認為，我國政治改革分為低端和高端，憲政體制、政黨體制、民主政治和法制等四個方面構成政治高端，政府行政體制改革是政治體制改革的低端。我們過去進行五次行政改革，基本是政企分開，縮小政府規模，是在低端進行的改革。要把政府轉型真正的切入點放在高端。
改革的動力和難點。政府改革要有高度的責任感和徹底的改革精神。在計劃經濟時代，政府工作人員分權、分物、分項目，是讓別人俯首帖耳。這個權要自己去掉，等于“用自己的刀削自己的把”。許多人談到了政府轉型的動力，認為有四種：一種是執政黨加強執政能力建設，動力來自政府本身；第二是13億人民追求個人利益的愿望，來自底層的呼聲；第三來自于一種改革26年來帶來的利益集團之間的博弈；第四個動力來自對外開放后應對國際社會。
改革攻堅階段政府要加強對改革的領導和謀劃。與會者指出，在改革攻堅階段，政府如何站在時代前列，領導和謀劃好改革，具有相當的重要性和緊迫性。發揮政府在改革中的領導作用，必須妥善處理好改革過程中的利益關系調整問題。尤其是利益關系調整的原則和規范，只能由政府來解決。政府必須能夠從具體的利益關系中超脫出來，單獨飾演裁判角色，才能保證公正地實現改革過程中的利益關系調整。發揮政府在改革中的作用，必須從全局出發，理性地計算改革的成本和收益，規劃和設計改革方案。要讓社會公平地分擔改革成本，讓廣大老百姓都能夠分享改革成果。
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