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高尚全
26年來改革與發展的經驗證明，體制改革與社會發展始終是一個互動過程。我們認為，在新的發展階段，政府職能及其運行是貫徹科學發展觀的決定性體制因素和關鍵。如果說20多年來以企業為中心的改革成功地塑造了社會主義市場經濟的微觀基礎，為經濟持續快速發展奠定了體制條件，那么，促進經濟社會和人的全面發展，必然要求改革的重心轉向政
府體制。
一、26年來政府改革的重要進展
政府改革和政府職能轉變既是經濟體制改革的重要內容，也是決定經濟體制改革進程的關鍵。從改革初期的“政企職責分開”、“簡政放權”，到建立社會主義市場經濟宏觀調控體系，直到近年來提出“責任政府”、“法治政府”的理念，中國的政府改革大體保持了與經濟體制改革近似的“漸進”過程和特征。可以說，離開政府改革的漸進展開和深化，市場經濟體制的形成與完善是不可能的。因此，客觀評價政府改革與經濟體制改革深化的互動作用，對于進一步完善社會主義市場經濟體制，為貫徹科學發展觀奠定堅實的體制基礎，具有重要的現實意義。
1.政府改革為新體制的發育和成長提供了初始條件。從改革開放初期到社會主義市場經濟改革目標的確立，這一時期具有重要意義的是以“簡政放權”和“政企職責分開”為主要內容的政府行政性分權改革，改革不僅大大調動了地方政府發展經濟的積極性，而且直接催生了新體制因素并拓展了其成長空間。農村家庭承包責任制的普遍實施，授權經濟特區對外開放和向沿海地區擴大，意味著部分經濟取得了相對獨立于傳統體制的生存和發展空間。正是由于這種行政性分權改革一定程度上具有了向“市場”分權的意義，不同于以往那種“體制內”收收放放的分權，因而成為促進商品經濟和市場經濟發展的重要“助推器”。就政府和國有企業的關系而言，由于產權關系的制約，雖然至今仍未完成“政企職責分開”的改革，但企業“自主權”的擴大，使得不同產權主體的產品交換日益廣泛，對于市場價格和市場資源配置格局的形成，發揮了重要作用。同時，國有企業負責人包括一些直接管理企業的政府官員，在“計劃外”經營中初步具備和鍛煉了市場意識，不僅促進了國有企業經營管理水平的提高，而且也在相當程度上為非國有經濟的成長提供了重要的人才準備。
2.政府改革推動了政府職能轉變的逐步深化。1992年鄧小平南方講話之后，中國明確了建立“社會主義市場經濟體制”的改革目標，啟動了體制“轉軌”意義上的政府職能轉變進程。1993年黨政機構改革初步劃分了經濟管理職能與非經濟管理職能、行政管理職能與社會中介組織功能、宏觀管理職能與微觀經濟組織職能，部分削減了與計劃經濟體制相聯系的職能，并頒布了《國家公務員暫行條例》。在此基礎上，1994年實施的財稅、金融、外匯、外貿、計劃、投資等方面的一系列改革，尤其是財稅、金融和外匯體制改革，初步形成了宏觀調控的基礎框架。1998年政府機構改革，大規模撤并了具有濃厚計劃經濟色彩的“行業主管部門”，為消除政府經濟管理部門的利益動機起到了釜底抽薪的作用，有利于克服以往政府部門源于利益糾葛的職能交叉弊端，進一步促進了政府經濟管理職能向間接調控轉變。進入21世紀，隨著中國加入WTO，中央政府明確提出要加快對內開放步伐，打破經濟運行中的行政性壟斷，在市場準入和規制方面為不同產權主體創造平等競爭的環境，推出了以減少行政審批項目為重點的行政審批制度改革，由此進一步推動了政府職能轉變的深化。
3.政府改革推動了政府運行法治化進程。1989年《行政訴訟法》的頒布實施，是我國行政法治進程中的一座里程碑，標志著我國依法行政開始進入重視保護公民權利和監督行政權力的新階段。《行政訴訟法》的實施，對于保障公民、法人和其他組織的合法權利，規范行政行為，監督行政機關依法行使職權起到了重要作用。15年來，全國各級法院共受理一審行政案件91萬余件，案件類型幾乎覆蓋所有行政管理領域，不僅推動了政府行政法規的不斷完善，而且促進了政府職能的轉變。2003年通過的《行政許可法》，進一步深化了政府行政法治進程。過多過濫、管理無序的行政審批，是完善市場經濟體制的嚴重障礙，也是造成政府權力部門“設租”、“尋租”的重要因素。從“行政審批”到“行政許可”，雖只有兩個字之差，卻反映了政府在管理理念上的變化和突破。《行政許可法》明確了行政許可的范圍和設定權限制，規范了政府與市場、政府與社會、公權力與私權的關系，它的頒布和實施，對于加快政府職能轉變、強化政府依法行政、完善市場經濟體制、保障公民和市場主體的權利，具有重要和深遠意義。
需要指出的是，盡管中國在走向市場經濟的過程中政府職能已經發生了重要轉變，但相對于經濟市場化進程而言，這種轉變還僅僅是初步的，甚至在主要方面是滯后的。政府改革和政府職能轉變不僅要求理順政府與國有企業的關系和政府機構的相應變動，而且涉及或包括政府的行政運行機制、政府功能與市場功能的界定、政府行為的規范乃至行政權力來源與約束等更為豐富、廣泛的領域。特別是隨著非國有經濟的地位和作用不斷提升，對外開放的不斷擴大，在更廣泛的領域加快政府改革和職能轉變的現實要求越來越迫切。
二、深化政府改革需要解決的幾個認識問題
對于計劃經濟向市場經濟轉軌而言，政府改革與政府職能轉變的核心問題是重塑政府與市場的關系。與上世紀80年代強調“完善”政府計劃經濟體制，發揮市場調節的“補充”作用不同，向市場經濟轉軌意味著政府與市場關系的調整必須轉向“市場發揮基礎性作用，政府來補充”的思路。如果不確立這樣一個基本思路，政府的職能轉變就難以實現，并且制約各項改革的深入展開，阻礙市場經濟體制的最終形成。經過26年來的改革，市場經濟的發展與政府職能轉變相互促進，政府與市場的關系已經發生了重要變化，但由于經濟運行中政府主導的特征，經濟與社會發展不協調的問題仍比較突出。之所以出現這種情況，固然有傳統體制慣性和利益格局變動等因素的影響，但更重要的因素可能在思想理念方面。就當前的現實而言，可能有幾個基本理念需要繼續深化我們的認識。
1.政府如何在市場經濟條件下堅持科學發展觀
黨的十六大把發展作為執政興國的第一要務，是對歷史經驗的深刻總結。只有經濟和社會發展了，才能真正維護和實現中國最廣大人民群眾的根本利益。盡管從理論上說，任何社會都應該把發展作為首要目標，但我們確實一度為了某種脫離現實的價值理念犧牲過發展，我們也曾試圖脫離發展在靜態中解決某些社會矛盾，在發展問題上我們有過歷史教訓。因此，經過20多年的改革開放，“發展是硬道理”已經廣泛深入人心，并已經成為社會的普遍共識。然而，在經濟社會轉型條件下，把發展作為執政興國的第一要務，不僅包括了發展觀方面的豐富內涵，而且要求在發展戰略和體制等方面進行一系列創新，也就是說，“發展要有新思路”。十六屆三中全會提出科學的發展觀，正是反映了執政黨在發展問題上的認識深化，也反映了執政能力的提高。
首先，科學的發展觀是以人為本，全面、協調、可持續的發展觀，是促進經濟社會和人的全面發展的發展觀。按照科學發展觀的要求，發展不僅僅是經濟發展，更不是單純的經濟增長，人民物質、文化生活水平和質量的提高，社會公正的普遍實現，與社會進步相適應的制度文明，都將成為發展的重要內容和目標。因此，政府職能轉變不僅是貫徹科學發展觀的制度前提，而且必然要求進一步調整政府與公民、政府與社會、政府與市場的關系。離開這些關系的調整，政府職能轉變就難以深化，科學發展觀就會流于一般口號。
其次，堅持科學的發展觀，要求必須根據不同歷史時期、發展環境和條件的變化，適時調整發展思路。在經濟市場化格局已經基本形成的條件下，經濟發展的主體力量在市場，政府的作用主要通過保護市場主體的合法權益和公平競爭，激發社會成員創造財富的積極性，增強經濟發展的內在動力。政府應改變計劃經濟時期遺留下來的直接控制和領導經濟發展思路，繼續擴大市場機制主導經濟發展的深度和廣度。政府只有在擺脫直接主導經濟運行、甚至直接主導市場競爭的條件下，才能真正貫徹科學的發展觀，促進經濟、社會和人的全面發展。
第三，堅持科學發展觀，要求正確處理和把握集中與分散決策的關系。改革開放以來，傳統體制高度集中的弊端雖然被認識，但集中體制“能辦大事”的認識誤區依然影響深遠。不能否認，集中體制具有決策迅速和降低執行成本的“優點”，但這必須建立在決策和執行都科學或“正確”的前提上，才“能辦大事”。而科學決策和執行存在多種約束條件，如信息對稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標是多重還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負面影響不少。因而，只有約束條件相對簡單的情況下，如戰爭時期、戰后恢復以及應對突發事件等，集中體制的優勢才能充分體現。問題在于，市場經濟客觀上要求分散決策，如果政府存在很強的“集中偏好”，就很難根據走向市場經濟的實際進程切實轉變職能，反而會把不適當的決策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。
2.如何深化對市場經濟宏觀調控的認識
按照中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的表述，“建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。但是，隨著中國市場化進程的迅速展開，如何認識宏觀調控與市場資源配置的關系問題，對于進一步完善市場經濟體制越來越重要。問題的焦點在于，一是宏觀調控究竟是市場資源配置基礎作用的前提，還是宏觀調控必須以市場資源配置為前提？如果是前者，市場資源配置的基礎性作用如何體現？二是國家宏觀調控的主體是誰？中央政府代表“國家”來進行宏觀調控是理所當然的，但地方政府也強調代表國家的宏觀調控職能。三是市場經濟中宏觀調控的本質含義是什么？最基本的含義即所謂狹義的理解是，國家運用貨幣和財政政策調節經濟運行，但所謂廣義的理解包括了運用行政、法律手段的綜合調節。
對宏觀調控及其與市場資源配置基礎作用的關系理解不同，在不同程度上導致了把宏觀調控與傳統的計劃控制或行政手段等同起來的傾向，成為制約政府職能轉變的重要因素。某些政府行為往往是以宏觀調控之名，行計劃控制或行政之實。中國目前在市場準入方面存在的“行政性壁壘”，普遍的地方保護主義，以及政府直接干預市場運行，大都以加強“宏觀調控”的名義來取得“合法性”，實際上既阻礙了市場經濟體制的完善，也削弱了宏觀調控的有效性。因此，必須從理論上明確現代市場經濟的內涵，明確政府與市場的邊界，才能真正形成有效的宏觀調控體系。
宏觀調控是在市場經濟的理念基礎上產生的，不是計劃經濟時代“綜合平衡”概念的直接轉換，離開市場經濟來談論宏觀調控，與計劃經濟條件下運用經濟杠桿調節經濟運行并沒有本質區別。現代市場經濟的宏觀調控，其出發點不是否定和取代市場主體的自由選擇和競爭，更不是政府主導經濟運行，宏觀政策的主要作用在于更“準確地”反映總體市場“信號”，幫助和促進市場主體理性選擇，改善市場主體自由選擇和競爭的環境。宏觀調控是現代市場經濟的基本內容，但不是市場基礎性作用的前提。宏觀調控也不是政府“管理”的替代性概念，不同層級政府和部門都強調宏觀調控，使得宏觀調控似乎更具有政府管理職責劃分和行政運行的特征，并且在相當程度上影響了宏觀調控與市場運行的和諧，影響了宏觀政策對經濟運行的有效調控。
3.充分認識轉軌時期政府主導型經濟的特殊性
在現代市場經濟國家，由于市場在長期“自然”演進過程中不斷成熟，形成了一套以法律為基礎的相對完善的“游戲規則”，政府對經濟活動的干預不僅必須以“促進”和保護市場為基礎和前提，而且受到嚴格的法律約束。政府與市場的“邊界”相對清楚，如何解釋和處理二者之間的關系也不存在大的原則分歧。但在轉軌經濟中，政府與市場的關系要復雜得多，并且始終存在價值判斷和理論上的分歧。
首先，中國不存在“要不要政府干預”經濟的問題，因為在走向市場經濟過程中，政府對經濟活動的“干預”不僅始終存在，而且直接介入市場的情況依然較為普遍。中國的問題是要不要“縮小”和“減少”政府干預范圍或領域，政府干預要不要以市場為基礎的問題。有些對否定政府干預的批評和論證政府干預必要性、合理性的觀點，并沒有多少現實針對性。對于一個轉型中的經濟體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預是現階段必須但長遠是要“退出”的，哪些干預無論現階段還是長遠都要“退出”，哪些干預現階段很“弱”而長遠是需要加強的，哪些干預是現階段和長遠都是必須的。只有回答了這些問題，才能真正解釋和處理好轉軌經濟中政府和市場的關系。
其次，中國的市場化基礎是通過政府主導改革而建立的，政府與市場的邊界遠沒有成熟市場經濟國家中那樣清楚。政府不僅制定市場“游戲規則”、擔任“裁判”的角色，而且還直接參與“游戲”。也就是說，政府既要促進市場發育、為市場機制充分發揮作用創造良好的體制環境，也要根據市場的發育程度適時進行角色轉換。在這個意義上，政府與市場的關系不可避免地面臨“角色沖突”，從而對走向市場經濟中的政府功能定位造成深刻影響。因此，在相當時期內，在處理政府與市場的關系方面，政府如何適應經濟市場化的現實要求實現自身的“轉型”，依然是“矛盾的主要方面”。
第三，中國在由計劃經濟向市場經濟轉型中，新體制因素主要是通過傳統體制外的“增量”方式發展起來的，計劃體制內的變動相對要滯后，特別是大量的國有企業如何轉型尚在探索之中。一方面，“體制外增量”的長足發展奠定了市場化資源配置的基礎，并日益向“體制內”滲透和拓展；另一方面，“體制內”國有企業、國有銀行和政府之間的關系盤根錯節，政府還難以“超然”于市場之外。在這種情況下，政府如何協調新舊體制之間的矛盾與沖突，避免體制沖突扭曲市場信號，促進而不是阻礙市場力量發揮作用，仍然是處理好政府與市場關系的重要和現實的問題。
總體而言，經濟轉型中的政府與市場關系遠不像成熟市場經濟體中那樣基本“定型”，而是一個市場關系逐步發展與政府職能轉變的互動過程。但是，只要走向市場經濟，就必須確立市場機制在資源配置方面的基礎地位，這是市場經濟的基本特征。在從高度集中的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的這個歷史背景下，市場經濟發育不成熟是必然的。現實中的諸多矛盾更主要的是由于市場經濟不成熟、市場機制作用不充分所致，并非所謂的市場機制“缺陷”。在轉軌經濟中，“權錢交易”和公共領域的“缺失”恰恰是市場經濟不成熟的表現，是市場“邊界”不清的結果，不能作為指責市場經濟或市場機制的依據。問題的癥結在于，在處理政府與市場的關系方面，究竟是強化政府職能轉變，讓市場競爭和資源配置更充分地發揮基礎作用，還是強化政府對經濟的直接控制力，這是根本方向問題。這個問題搞不清或方向反了，不僅無法最終確立和完善市場經濟新體制，而且會對中國經濟增長的可持續和穩定形成重大障礙。政府主導型經濟是轉軌經濟的一種特殊狀態，不是市場經濟的一般或完善狀態，政府改革和職能轉變的基本方向是最終形成市場主導型經濟。(上)
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