不以GDP論英雄 官員考核新指揮棒攪動浙江湖州

　　《長三角》專刊 記者 吳焰

　　又至歲尾。

　　去年此時，浙江湖州市委、市政府出臺了一份《關于完善縣區年度綜合考核工作的意見》。只有4頁紙的《意見》，在全國干部圈中泛起陣陣漣漪。

　　該《意見》的核心內容是：從2004年起考核取消GDP指標，強化對經濟綜合實力增強、群眾生活水平提高、經濟社會協調發展、政府職能轉變等方面的考核，并改變以內部考核、上級對下級考核為主的做法，將考核過程和結果向社會公開。

　　這是樹立科學發展觀的具體行動，也是對此前全國一股強大的“不以GDP論英雄”的輿論主流的回應，人們對干部政績觀開始了反思。正是在這種情況下，湖州在考核區縣領導班子政績時淡化GDP，成為年度重大新聞之一。湖州考核之變，也被視作此項改革的先行者和試驗田。

　　大部分人對湖州的探索的勇氣與方向給予了積極評價。但同時，也對其保留著謹慎的樂觀，留下了“效果究竟如何，且看下回分解”的懸念。

　　考核之變一年后，記者再訪湖州。

　　平靜的考核

　　12月8日，下午4時，陽光無聲地灑在田野里，秋日的色彩在寧靜的空氣里更像一幅畫。沈玉林剛在三合鄉聽取了鄉干部述職報告，又急急驅車向縣城趕去，半小時后，縣委大樓的辦公室里，德清縣對鄉鎮干部的部門測評工作開始部署。

　　沈是縣委組織部副部長，另一個身份，是德清縣考核領導小組辦公室主任。

　　時至歲末，湖州的年度考核照例又像往常一樣拉開了架勢。

　　目前，縣區對基層的考核剛剛開始，領導班子和領導干部開始述職述廉測評。而在湖州市氣宇軒昂的行政中心大樓，一直分工牽頭負責此事的市委辦公室所在的3號樓里，這項工作目前還未正式展開。

　　這段時間，一個月前剛到任的市委書記徐福寧，正在深入三區兩縣各部門調研，這是當前湖州機關里最關注的一件大事。

　　與之前想象不同，被外界傳得沸沸揚揚的考核變革，在年終考評的關鍵時期，在湖州卻異常平靜。

　　“這恐怕有兩個原因吧。”尚未“輪到”民主測評的莫干山鎮鎮長章仁，這段時間的精力，主要在與有關專家、機構共同制訂關于莫干山鎮城鎮功能規劃，規劃書厚厚一大本。談起這，他神采飛揚。說到年度考核，看得出，他所說的“沒什么可緊張的”，倒并非虛詞。

　　章仁說的兩個原因，一是，“考核結果是根據全年的實績來打分的”，故而，“此時緊張也沒用”。負責此項工作的德清縣委辦公室副主任邱芳榮證實說：按照一般程序，在述職述廉測評后，還將進行分層評價、匯總分析。明年1月中旬，統計等相關部門才能把一些數據指標匯總，一般來說，要到2月份，考核結果的評定才會最終宣布。2003年度全縣的考核結果，到今年3月份才揭曉。而全市各區縣的考核結果，則更晚些。

　　第二個原因是，“雖然今年指標考核體系的調整很大，但這種注重社會全面發展的思想，早幾年就開始在考核中有所校正了。”德清從5年前就開始淡化GDP；湖州全市，也是從幾年前就開始有所調整。2001年，GDP指標占總分的比例由原來的10%調減至8%，2002年減至4%，2003年已減至2%，2004年取消。

　　當然，在這種正常的、平靜的空氣里，也飄浮著一些不同尋常的因子。

　　由于剛進行了市委書記人選的調整，新書記到任僅1月有余。臨近歲末的領導“換班”，不僅臨時增加了許多“計劃外”大事，也使一年來始終在鼓勵與壓力并舉中推進的湖州考核改革，平添了許多不可知因素。湖州市委機關一位干部就坦言：“現在到底怎么考，還很難確定。得等新書記把一些框架定下后，才能仔細考慮此事。”

　　指揮棒效應

　　盡管有這些新的因素，但可以確定的是，作為官員政績觀的一根“指揮棒”，湖州對官員評價體系的新標準，在一年的實踐中，已然產生了相當大的效應。

　　在湖州市實施的政績考核指標體系中，GDP指標被代之以經濟增長質量和效益情況、群眾生產生活條件提高情況、社會發展和環境保護改善情況、政府職能轉變和行政效能進步狀況四個新的指標。

　　其中，難度最大的、與經濟發展短期沖突最嚴重的，當屬在經濟發展中如何保護和改善環境。

　　長興縣環保局副局長楊力就是最真切感受到“指揮棒”魔力的人之一。

　　這幾年，長興經濟直線上升，但占據長興經濟總量半壁江山的建材、紡織、蓄電池、耐火材料等產業產生的污染，也困擾著當地政府和百姓。耐火材料企業冒出的黑煙，礦山企業飛起的沙塵，噴水織機排出的污水，蓄電池企業留下的鉛霧，常常讓環保部門激憤，但在“發展”與“環境”的沖突中，他們有時也心有余而力不足。

　　眼下，這種局面正在扭轉。從去年底縣委、縣政府以壯士斷腕的勇氣對工業經濟進行大整治的“不要發展”大會，到前不久縣委常委會議專題研究白鷺保護的“白鷺會議”，再到全縣推行的生態危害官員問責制，無疑讓楊力他們獲得了前所未有的地位。幾天前，在全縣鄉鎮一把手參加的農村工作會議上，縣領導部署各鄉鎮2005年農村工作時，特別強調要加強水資源的保護，會剛散，立即就有一些鄉鎮請楊力多“指教”。

　　“環保正在變得硬起來。”楊力很是興奮。

　　現在說到這些變化，似乎很輕松。然而，當初各區縣在分解市委、市政府考核要求時，從下決心調到怎么調，過程相當艱難。

　　德清對此體會尤深。

　　按照上級要求，德清在以往的考核改革基礎上，根據全縣東部水鄉、西部山區差異較大的實際情況，實行“分類考核”。設想是：全縣11個鄉鎮分成東西兩片，西部山區將淡化工業經濟、招商引資與外經外貿的權重，鼓勵發展第三產業，加強生態環境保護。

　　此方案從一開始便被各方認同、接受。難題在于，給西部鄉鎮的“減分”與“加分”，究竟多少才合適，才能起到導向作用？

　　“當時討論最激烈的，就是分值。”德清縣委副書記、縣考核領導小組組長童建華回憶當時的情景，每個部門都希望自己是最“重”的，因此“常常爭得不亦樂乎”。光是縣委常委會專題研究此事，就達3次。一項指標中為了究竟西部鄉鎮的第三產業分值是5分還是8分抑或10分，各執一詞。

　　直到今年6月中旬，方案才下發。

　　“分值背后，對縣里來說，是發展思路的體現；對鄉鎮干部來說，是一種導向。”德清縣委、縣政府最后的調整力度之大，連西部鄉鎮都“大感意外”：工業單項中，原來11個鄉鎮統統為20分，現在，三個西部山區鄉鎮工業單項分值減半，另增加了以旅游為主的第三產業(10分)。同時，招商引資的分值從原來的15分降到了11分，而生態環境保護的分值，東部與西部的分值差別，不是2分，不是4分，而是拉大到了6分之多。

　　“我們想借此傳遞出縣委的一個鮮明思路。”顯然，這種傳遞直接而有效。作為莫干山鎮鎮長的章仁，今年與去年在一些做法上就出現了明顯的差異。

　　章仁是去年來到莫干山鎮的。鎮長第一年，最大壓力當然是招商引資。縣里下達的指標是100萬美元外資。新官上任的章仁全力以赴，為了一個項目合同幾乎是殫精竭慮，終于超額完成，達164萬美元。今年，縣里對莫干山鎮的招商引資考核分值大大下降，雖然招商引資仍被章仁列作“全鎮必須做好的大事之一”，但他多少已解脫出來，騰出了手去抓一些農業項目和生態旅游。快到年末，引資成績不如去年，章也并不太著急，反而說：“按現在對莫干山鎮的重新規劃，回頭再看，去年為了大力招商而爭取來的一些項目，還是急了點。”今年，他們的門檻就明顯抬高，“得感謝縣里對我們招商指標進行了減壓”。

　　但章仁并沒有感到“減壓”后的輕松，“像生態保護，旅游經濟，過去搞不好，我這個鎮長還可以借口怪罪工業指標對我們不公平，現在，就沒有理由了。”他說，“壓力更大”。

　　矛盾GDP

　　一個有趣的現象是：就在湖州去年淡化了GDP增長指標后，從今年1—11月的情況看，湖州的GDP增長速度全年預計達17%，超過上年度的14.8%。尤其是，這個速度是在受到宏觀調控影響，以及電力、土地等嚴重的發展瓶頸下取得的。

　　針對這一現象，一些人理想化地認為：淡化GDP，恰恰可以推動GDP；另一些人則質疑：難道湖州是“說一套，做一套”？

　　“GDP增長有其合理因素。”湖州市經委經濟運行處的沈良彪道出個中因由：從2001年起，湖州工業性投入逐年加大，從59億元上升到去年的131億元，今年預計投入170億元，現在，正是企業見效的“掛果期”。他認為，今后幾年工業投入力度應該不會這么大，屆時，“產值、效益肯定會受到影響”。

　　去年底在全國百強縣評比中，曾經一飛沖天、上升44個位次的長興縣，其計經委辦公室主任姚令春也坦言：長興縣的工業經濟也得益于此。

　　盡管如此，他們也直言相告：一年以來，湖州全市各區縣非但沒有放松工業經濟，抑或是GDP指標，反而更加重視。沈良彪證實說，今年6月，湖州經濟形勢陡然吃緊，工業產值比上月回落了19.3個百分點，市長黃萌立即開會聽取專題匯報，“重視程度前所未有”。

　　“但這絕不是什么說一套，做一套。”市經委的祝柏鋼處長解釋：表面上看，湖州對區縣的考核指標體系中，的確取消了GDP這一單項指標，但實際上，其內容已全部分解到各細項里。如經濟建設一類中，就包括財政收入、招商引資、外貿外經及工業經濟、農業經濟等，即使是像長興、德清等一些鄉鎮新增加的三產服務業考核內容，事實上也都是GDP的主要構成部分。

　　這也就是湖州官員內部常說的“不考核GDP但卻不得不高度重視”的玄機。

　　當然，這并非簡單的“概念偷換”。童建華就體會到，“增加對生態、旅游等的要求其實是一種產業結構的調整”。

　　此話當然有根有據。如果不算省屬的莫干山風景區的旅游資源，在浙江所有縣(市)中，德清是目前旅游經濟惟一空白的縣。自從縣里的“指揮棒”揮動起來后，西部山區招商引資的壓力緩解，轉而發展一些長線的、可持續發展的項目。今年5月1日，下渚湖風景區賣出了第1張門票，實現了“零”的突破，由此帶動三產大幅上升。表面上看，是“失之東隅，收之桑榆”，實際上，結構的調整為全縣的經濟增長方式及可持續發展奠定了基礎。

　　今年10月，在全省統一考核的工業經濟運行質量的全部11個指標里，湖州在浙江11個地市中居第一，高過第2名紹興近15分。這表明，湖州規模工業經濟也出現了良好態勢。

　　事實上，沒有一個鄉鎮、包括縣區，敢撇開經濟發展來談社會和諧發展。余虹從經濟強鎮鐘管來到山區鄉三合當領導，感觸更深。

　　礦業是三合鄉的最重要產業，說三合“靠石礦吃飯”，一點不夸張。按照市、縣兩級對生態環境方面的高要求，三合鄉今年下大力整治采礦業，通過控制炸藥量來抑制住開采量。6月至11月，炸藥量僅為去年同期的55%。開采量減少，6月份的財政收入一下子比5月銳減，比例達到20%。這對三合鄉的確是個不小的影響。

　　“但我們也明白眼前虧與長遠好這個道理。”余虹習慣性地用手擦擦桌面，然后攤開手想證明某種變化：“你上半年如果來這里，就會發現我的桌面上盡是采礦業帶來的灰。現在，你看，好多了吧？”

　　不過，最讓當地政府頭疼的，是農民收入銳減。幾次三番，農民到鄉里來理論，甚至還到縣里上訪“告官”。“我們可以不太介意因為對生態環境的保護而使經濟發展、財政收入放緩，但是，農民問題怎么辦？這可是影響到社會穩定的大事。”結論是：必須盡快尋找到能讓農民增收致富的新途徑——當然，絕不是重回采礦業老路。

　　“一個地方沒有一定的經濟實力，要想真正做到社會和諧發展、百姓安居樂業，率先全面小康，近乎于空談。”這是湖州一年來真切的體會。

　　探索在繼續

　　還在去年，無論是湖州市委領導，還是外界學者，都直言：對干部政績考核的改革，將包括三部曲：考什么，如何考，怎么用。三者環環緊扣，缺一不可，而如果從對官員觸動力度的順序看，“怎么用”最關乎官員的“考評七寸”。

　　湖州在“考什么”上已經率先邁出了一大步，并在不斷完善。“如何考”雖然早有具體方案，但眼下，人們更關心的是：湖州的這次年度考核，會不會“走形式”？

　　采訪中，許多領導班子和干部對考核結果“怎么用”不以為然的態度，也令人產生另一種擔心。

　　從目前市、縣出臺的考核方法看，雖然都強調了考核結果要與領導干部獎懲掛鉤，但這種掛鉤最“看得見摸得著”的實質內容，就體現在年度考核的等級獎金。一位鎮干部就一再坦言“對考評結果真的無所謂，不就是一年少拿3000多元錢嗎？”

　　組織部門的一位干部也證實說：政績當然是干部升遷使用時參考的一個指標，但不是全部。而影響政績的因素又是復雜的，比如富縣官員好當，窮縣干部難為，因此選拔標準相當復雜。

　　當然，這些問題，很大程度上又遠非地級市湖州所能獨立解決。

　　而“長興現象”更是對湖州今后實踐難度的另一種提示。

　　去年12月中旬，長興將全縣187家耐火材料企業全部列入整治或整改對象，限期拆除、改造200多只煙囪。耐火材料對長興的稅收貢獻目前在各產業中列第二。因此，一些鄉鎮負責人問縣長劉國富：“這樣搞還要不要發展？”劉國富當時的反問，極獲媒體喝彩：“都20多年了，欠下的資源債、環保債還嫌少嗎？現在的問題不是要不要發展，而是如何發展。”這個人稱“不要發展”的會議，成為不少媒體在報道湖州考核之變時的一個經典事例。

　　但是，僅僅半年多后，長興一些村莊因受一家叫“天力”的蓄電池廠污染排放，導致一些兒童鉛中毒，被媒體曝光。

　　面對媒體上的“大起大落”，長興縣不少干部內心頗為不平。理由是：類似問題是前期發展遺留下來的，不要一出問題就全盤否定長興為此正在做出的努力。

　　說起來，長興整治污染產業的決心，不可謂小。繼推行生態危害官員問責制后，長興縣委、縣政府還下令，從今年起一律停止審批高能耗企業，包括小石礦、小耐火等。今年以來，僅不符合環境要求的蓄電池企業，長興就吊銷了109家。

　　不過，當地一位干部也提供了另一種反思：長興現在整治的對象還多是小企業，雖然數量巨大，但對全縣經濟指標影響不大。而“天力”這樣的企業完全不同，這位不愿公開姓名的人算了筆賬：“天力”如果關停，最起碼要影響1.5億元的銷售收入和300個就業崗位，以及相當可觀的稅收。

　　真正能檢驗出一個地區發展觀與官員政績觀的，恰恰看的是對這一類企業的態度。

　　目前，“天力”已經停產。

　　“長興現象”可能有些極端，但也是湖州處境的一種真實折射和提示。

　　從今年的整體情況看，湖州的一些主要經濟指標和社會發展均取得不錯的成績，這使它的改革取向在更大層面上獲得認同，但也多少掩蓋了此項探索的艱難與復雜性。

　　很多人關心的是：一旦湖州遭遇到重大經濟利益的挑戰時，它會做出怎樣的選擇？是避重就輕，還是迎難而上？如果是前者，有可能使這項探索最終虎頭蛇尾，不了了之。如果是后者，那么，湖州能承受由此帶來的代價嗎？整個社會又能給湖州提供什么樣的外部環境呢？

　　這些，無疑將比去年出臺變革考核的決策思路時，艱難得多。