投資體制改革決定破堅冰 行政權(quán)力進行最后博弈

　　作者：劉曉午

　　　2004年7月，國務(wù)院《投資體制改革決定》(下稱《決定》)出臺，企業(yè)投資項目行政審批制的堅冰開始融化。

　　“《決定》的出臺只能稱其為一次審批制度的改良，而不是體制性改革。”國家發(fā)展 研究中心技術(shù)經(jīng)濟部郭勵弘部長這樣評價。

　　改革也好，改良也罷。不可否認的是，中國民營企業(yè)受困多年的行政審批制即將成為過去；但隨之而來的是，投資體制改革面臨最后一次權(quán)力分配造成的博弈及可能存在的最后一次尋租行為。

　　民企無奈體制軟肋

　　“為什么信產(chǎn)部不受理我們的手機牌照申請，為什么奧克斯就不能拿到手機牌照？”奧克斯行政訴訟信息產(chǎn)業(yè)部未果時過兩個月，但奧克斯通訊市場總監(jiān)李曉龍的不平之音猶在耳邊。

　　兩年前，奧克斯開始進入手機生產(chǎn)領(lǐng)域，并計劃在2004年《國家行政許可法》和國務(wù)院相關(guān)決定出臺實施后，從貼牌轉(zhuǎn)為正式戶口，直接進入手機制造領(lǐng)域。

　　但2004年7月，奧克斯再次申請手機牌照未果時，兩年來的高額制造和營銷成本讓這家民企失去了手機市場的最好時機。兩年的等待和準(zhǔn)備即將付之東流，成了奧克斯起訴信產(chǎn)部的直接誘因。

　　“誰投資，誰負責(zé)，奧克斯要直接投資手機產(chǎn)業(yè)，為什么還要主管部門審批呢？”中國投資協(xié)會秘書長張漢亞向本報記者直言。

　　如果從投資體制改革的角度來剖析“奧克斯事件”，意義不僅在于開創(chuàng)了企業(yè)起訴政府主管部門的先河，而且它如同一把匕首直插中國投資體制改革的軟肋。

　　多數(shù)人認為，奧克斯遇到的問題是我國投資體制給企業(yè)造成的難題，癥結(jié)在于企業(yè)投資項目的行政審批制，民企的投資領(lǐng)域仍未徹底放開。其實多年的經(jīng)濟實踐證明，民間資本在國民經(jīng)濟的作用和地位不斷提升。

　　來自國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份資料顯示：從1981年到2002年，政府投資從745.9億元增至18877.4億元，平均年增長16.6%；民間投資從165億元增至24622.5億元，平均年增長26.9%。22年間，民間投資的年增幅比政府投資高出10個百分點，這也是中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的主要原因之一。

　　盡管中國民間資本的力量不斷壯大，投資效率和投資增速等增量指標(biāo)上超過政府投資和國企；但在存量指標(biāo)上，民間資本的特點仍是小而散。國民經(jīng)濟的主要基礎(chǔ)來自于國企，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，民企的輔助地位不會改變。某種程度上，傳統(tǒng)的投資體制給民企造成的不平等也正源于此。

　　時過兩個月，北京一中院并未受理奧克斯的訴訟。信息產(chǎn)業(yè)部新聞處的相關(guān)人士拒絕了記者就這一事件的采訪，他們的回復(fù)簡單而又直接：“你可以問起訴方奧克斯和他們的代理律師”。

　　此時，奧克斯的態(tài)度也變得曖昧起來。其代理律師李江坦言：“事態(tài)比我們預(yù)計的要復(fù)雜，雖然依據(jù)《行政許可法》手機牌照要放開行政審批，但現(xiàn)在牽扯到國家投資體制改革的進程。2004年7月國務(wù)院《投資體制改革決定》出臺后，手機項目的行政審批要變成核準(zhǔn)”。

　　行政審批和核準(zhǔn)的區(qū)別到底在哪里？一次普通的行政訴訟行為，頓時陷入復(fù)雜的投資體制改革的旋渦中，是這位律師沒有預(yù)料到的。

　　最后一次權(quán)力尋租

　　“7月份出臺的《決定》，標(biāo)志著我國投資體制改革進入了一個新的階段，我國投資體制向市場經(jīng)濟體制邁出了一大步，奧克斯事件正在解決之中。”張漢亞說。

　　《決定》規(guī)定，少數(shù)關(guān)系到國家經(jīng)濟安全、資源合理開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面的重大項目和限制類項目從行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)楹藴?zhǔn)制，只需向政府提交項目申請報告，而不必像以前那樣經(jīng)過多道繁瑣的程序。這里就包括手機終端生產(chǎn)項目，而其他企業(yè)投資項目，無論規(guī)模大小，均改為備案制。

　　長期以來，我國企業(yè)投資要根據(jù)投資規(guī)模，分別由各級政府主管部門進行審批，一般要經(jīng)過項目建議書、可行性研究報告和開工報告審批三個程序。時間最短也得半年以上，一般是2～3年。這種審批程序，一方面人為的造成了民企的行業(yè)禁入，另一方面使不少企業(yè)的投資項目錯過了最佳的投資時機，降低了投資效益。

　　在中國漸進式經(jīng)濟體制改革的過程中，多數(shù)專家對《決定》的態(tài)度是一致的：歷史性的一大步。民間資本面對的是一幅嶄新的投資天地。

　　種種跡象表明，奧克斯的手機牌照問題只是一個程序問題，但這個程序因為舊有投資體制的權(quán)力重新分配，而將付出的昂貴的改革時間成本，同時極有可能出現(xiàn)權(quán)力的最后一次尋租。

　　可以這樣形容，《決定》為民間資本光明正大的進入國民經(jīng)濟諸多領(lǐng)域亮起了綠燈，但綠燈亮后，許多民間資本并不能馬上通過，因為“交通協(xié)管員”還要站最后一班崗。

　　“《決定》只是一個綱領(lǐng)性的文件，到底怎么核準(zhǔn)，怎么備案，這又涉及到相關(guān)主管部門協(xié)調(diào)放權(quán)，這其中有一個利益重新分配的過程。市場配置資源、提高投資效益是一個目的。現(xiàn)在雖然邁開了一大步，但關(guān)鍵要落實和細化。”張漢亞秘書長說。

　　發(fā)改委投資司司長楊慶蔚在《決定》出臺后的一次內(nèi)部會議上說：“《決定》包括的內(nèi)容十分廣泛，需要起草的配套文件數(shù)量很多。根據(jù)初步測算，大約有四五十項之多。因此，目前只能集中精力起草那些迫切需要的配套文件，如企業(yè)投資項目核準(zhǔn)、備案制指導(dǎo)意見等。其他配套文件將在今后陸續(xù)起草，成熟一個出臺一個”。

　　一項政策的出臺，表明相關(guān)部門一次在投資審批上的放權(quán)。在這個利益重新分配過程中，從部門利益來講，以前多家手中握有管理投資項目“蓋章權(quán)”的部門，并沒有因為《決定》的出臺而愿意加速放開手中的權(quán)力，而直接過渡到核準(zhǔn)制和備案制上。

　　在這個改革與放權(quán)的過程中，相關(guān)部門是否會利用最后的權(quán)力進行尋租，這正是奧克斯的代理律師不能理解的投資體制改革的復(fù)雜局面。

　　市場化方向下的審批改良

　　“奧克斯事件”讓我們重新審視投資體制改革的部分效用和進程，但并不是全部。因為現(xiàn)時的《決定》并不能解決政府投資效益的問題，也不能解決中小企業(yè)的投融資難的問題。簡單的說，《決定》只是在原有行政審批基礎(chǔ)上作了程序上的松動和簡化，根本性的投資融體制改革仍任重道遠。

　　“《決定》的出臺只能稱其為一次審批制度的改良，而不是體制性改革。”國家發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟部部長郭勵弘對本報記者說。

　　“投融資體制的諸多弊端，長期以來制約著國民經(jīng)濟的健康與可持續(xù)發(fā)展，2004年已經(jīng)是非改不可了。但是按照什么樣的思路去改，現(xiàn)實存在著截然不同的選擇”。

　　郭勵弘在年初就預(yù)測到了2004年投資體制改革的模式和進程。

　　“任何深層次的體制改革都是協(xié)調(diào)性極強的系統(tǒng)工程，都是配套要求極高的政策集成，都不可能單獨由一個政府部門來實施。如果認為，在投資主體多元化并且國有投資已經(jīng)建立了出資人制度之后，仍然需要保留一個投資管理部門，那么不管部門名稱有什么改變，都極有可能跳不出50年形成的慣性思維，而有可能僅僅根據(jù)其權(quán)限范圍去‘改’”。

　　這個權(quán)限范圍，就是投資項目的計劃審批。果然，2004年迎來了一次固定資產(chǎn)投資項目審批制度的改良。

　　政策決定者們并沒有從根本上改革企業(yè)投資項目的行政審批，而是從行政審批過度到所謂的核準(zhǔn)和備案制。行政程序大大簡化，但前提仍然是行政性的。這預(yù)示著中國的投融資體制已經(jīng)步入改良時代，大方向是市場化，但還有很長的路。

　　現(xiàn)在，投融資領(lǐng)域有兩個亟須解決的根本問題：第一，對政府投資從未建立起責(zé)任約束機制。基于永無止境的投資沖動，各級政府仍然在為銀行增加待處理壞賬，為國企增加待破產(chǎn)成員；第二，中小企業(yè)融資的問題。

　　但如果直接打破舊有的投資體制改革，完全按西方自主投資原則來進行改革投資體制，那么將可能形成一個壞的市場投資體制，而不是好的市場投資體制。

　　郭勵弘坦言，如果能夠針對這兩大弊病，初步建立起政府投資的制約機制和中小企業(yè)的融資機制，那將會是一場名符其實的投融資體制改革。