中國(guó)改革與發(fā)展案例剖析采訪調(diào)研活動(dòng)(6)

　　在圍繞課題成果的研討中，專家們發(fā)表了許多發(fā)人深思的意見(jiàn)。茲擇其數(shù)則，概而述之。

　　1、土地對(duì)農(nóng)民的意義

　　中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題有兩個(gè)最大的特點(diǎn)，一是農(nóng)民的身份長(zhǎng)期固定化，二是農(nóng)民被排除在社會(huì)保障體系之外。因此，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)首先是生產(chǎn)資料，其次是財(cái)產(chǎn)，更重要的是，它是社會(huì)保障手段。這種情況在全世界是獨(dú)一無(wú)二的。所以，在國(guó)家建設(shè)征用集體土地的時(shí)候，不僅要使農(nóng)民得到土地的市場(chǎng)價(jià)值，還要讓他們得到失去土地以后應(yīng)有的保障，包括子孫后代的保障。土地的城市化應(yīng)當(dāng)伴隨農(nóng)民的市民化；農(nóng)民將自己的土地交給了城市，就應(yīng)該享受城市市民應(yīng)有的住房、低保、就業(yè)、養(yǎng)老等待遇。

　　2、城市化與農(nóng)民進(jìn)城

　　從世界各國(guó)來(lái)看，把農(nóng)民進(jìn)城作為現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是被普遍認(rèn)可的。在我國(guó)，農(nóng)民身份固定后得不到城市化的任何好處，基本上處于社會(huì)最底層�，F(xiàn)行的土地政策是不許農(nóng)民進(jìn)城；征地后土地進(jìn)城了，但把錢(qián)給了農(nóng)民以后，農(nóng)民還在城外呆著，不能成為城市居民。山東三聯(lián)的方式試圖解決這個(gè)問(wèn)題，但解決得還不徹底，主要原因是現(xiàn)行法律存在障礙。有人問(wèn)，農(nóng)民進(jìn)了城干什么？這里有一個(gè)原則和措施的問(wèn)題。首先，許可農(nóng)民進(jìn)城和吸收農(nóng)民進(jìn)城是原則問(wèn)題，農(nóng)民怎樣進(jìn)城和進(jìn)城后做什么是具體措施問(wèn)題。我們的立法，應(yīng)該首先確定讓農(nóng)民進(jìn)城的原則，然后解決農(nóng)民進(jìn)城的手段和措施。

　　3、土地發(fā)展權(quán)與政府經(jīng)營(yíng)

　　按照現(xiàn)行體制，進(jìn)入城市的農(nóng)民土地，全部進(jìn)入國(guó)家壟斷的土地一級(jí)市場(chǎng)，由政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。其發(fā)展的權(quán)利歸政府專有，發(fā)展的利益由政府包攬。三聯(lián)的案例是把發(fā)展權(quán)一部分交給企業(yè)，一部分交給農(nóng)民，所以跟現(xiàn)在的體制就有些矛盾。但是從價(jià)值取向上講，這恰恰是應(yīng)該鼓勵(lì)的。按照民法的原則，公法人不得謀利；政府牟利在現(xiàn)代文明的法律中是找不到根據(jù)的。從法律的基本理念上講，應(yīng)該是讓農(nóng)民直接獲得發(fā)展的好處。因此，首先應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民在發(fā)展問(wèn)題上的發(fā)言權(quán)。農(nóng)民在政府面前是很難有發(fā)言權(quán)的；只有同土地使用人即發(fā)展商談判，農(nóng)民才有平等地位。將來(lái)可以變一下程序：先由發(fā)展商和農(nóng)民談判，談成后由國(guó)土部門(mén)依法辦理征地和土地出讓手續(xù)。這樣，農(nóng)民利益得到了維護(hù)，發(fā)展商感到合算，國(guó)家又沒(méi)有任何負(fù)擔(dān)。

　　4、農(nóng)民參與城市化的權(quán)利

　　現(xiàn)在的土地法律和政策的根本性缺陷，在于不保護(hù)農(nóng)民利益。城市化實(shí)際上成了剝奪農(nóng)民土地的過(guò)程。國(guó)家征收集體土地，基本上屬于行政強(qiáng)制。這里涉及到五個(gè)問(wèn)題：第一，集體產(chǎn)權(quán)不明晰、不完整，與國(guó)有產(chǎn)權(quán)不平等。第二，集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的價(jià)格不公平。第三，這個(gè)過(guò)程農(nóng)民不能參與。第四，農(nóng)民的集體土地不能進(jìn)入市場(chǎng)。第五，很多征地項(xiàng)目并非以公共利益為目的。為什么不可以讓農(nóng)民帶著土地參加城市化？在三聯(lián)的案例中，相當(dāng)一部分土地進(jìn)入城市后仍然保留為農(nóng)用地，這些土地是不需要征用的。農(nóng)民成建制加入企業(yè)，企業(yè)投資搞生態(tài)保護(hù)，搞高效農(nóng)業(yè)，使之成為城市的一部分，有何不妥？農(nóng)民集體與企業(yè)共同開(kāi)發(fā)，分享利益，又有何不可？為什么只能讓農(nóng)民一次性賣地，然后永遠(yuǎn)地失去生存保障，而不能讓他們以某種方式從土地開(kāi)發(fā)中長(zhǎng)期受益？為什么農(nóng)民歡迎的城市化模式，會(huì)受到有的政府官員的指責(zé)，而他們?cè)谠噲D“糾正”這種做法時(shí)，卻不敢讓農(nóng)民知道？這些提問(wèn)中的深刻意蘊(yùn)，值得體味。

　　五、結(jié) 語(yǔ)

　　山東三聯(lián)的實(shí)驗(yàn)，證明了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展進(jìn)程中蘊(yùn)藏著巨大的創(chuàng)新活力。我們的立法和政策應(yīng)該注意保護(hù)這種創(chuàng)新活力，并隨時(shí)總結(jié)和吸收實(shí)踐中的創(chuàng)新成果。誠(chéng)然，我們?cè)谕晟剖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)必須十分注意加強(qiáng)法制和整頓各種偏差，但這并不意味著我們可以忘記發(fā)展和忽略開(kāi)拓創(chuàng)新。我們要有科學(xué)的發(fā)展觀，也要有科學(xué)的整頓觀。整頓是為了更健康地發(fā)展。整頓要實(shí)事求是，掌握政策，明確法律界限，區(qū)分青紅皂白。整頓要施祛病之術(shù)，也要循健身之道。但凡實(shí)踐中出現(xiàn)的新經(jīng)驗(yàn)新方案，都難得在法律上找到現(xiàn)成依據(jù)。相反地，它們常常面臨立法滯后的困惑，更不時(shí)遭遇觀念沖突的困擾�？茖W(xué)的任務(wù)就是辨析現(xiàn)象，揭示本質(zhì)，幫助人們了解事物，把握規(guī)律，從而找到正確的路徑，走向自由的彼岸。所以，我們一方面呼吁政府采取有力措施整頓土地市場(chǎng)、制止土地違法，另一方面，我們也提醒政府采用有效方案推進(jìn)城市化進(jìn)程、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)際上，前一段時(shí)間土地市場(chǎng)的“亂”，在相當(dāng)程度上要?dú)w因于我們?cè)谥贫壬先狈σ惶啄軌蚱胶飧鞣N發(fā)展需求和利益訴求的妥善方案或機(jī)制。因此，土地市場(chǎng)有序化的根本途徑，是給各種合理的發(fā)展需求和利益訴求以理性實(shí)現(xiàn)的制度空間，使人們有所為而善其為，而不是使人們無(wú)所為而妄其為。這就是大禹治水重“導(dǎo)”不重“堵”的道理。

　　山東三聯(lián)的實(shí)驗(yàn)是一個(gè)萌芽。它給了我們很多啟示：第一，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償模式必須突破，也能夠突破；第二，造福農(nóng)民的城市化必須實(shí)現(xiàn)，也能夠?qū)崿F(xiàn)；第三，市場(chǎng)有足夠的潛力來(lái)提供農(nóng)民市民化和農(nóng)村現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)資源；第四，政府、企業(yè)、農(nóng)民和城市居民可以在城市化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)利益與共、互濟(jì)共進(jìn)；第五，中國(guó)可以立足自己的文化傳統(tǒng)和制度創(chuàng)新，走出一條健康、文明、和諧、持久的城市化道路。

　　山東三聯(lián)的實(shí)驗(yàn)是一個(gè)開(kāi)端。它還需要繼續(xù)發(fā)展和完善。有一些問(wèn)題，如農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障問(wèn)題，成片綜合開(kāi)發(fā)與地產(chǎn)市場(chǎng)接軌的問(wèn)題，還需要進(jìn)一步探索。更重要的是，城市化過(guò)程中的制度創(chuàng)新，沒(méi)有劃一的模式。成片綜合開(kāi)發(fā)不是萬(wàn)應(yīng)靈丹，零星分散開(kāi)發(fā)亦非一無(wú)是處。各種各樣的靈活方案，在不同情況下都可能有其長(zhǎng)處。立法者不可能窮盡需要解決的問(wèn)題和解決問(wèn)題的答案。法律的任務(wù)之一就是為人們運(yùn)用理性和智慧解決實(shí)際問(wèn)題提供必要的制度資源，如權(quán)利、義務(wù)、保護(hù)、制裁、救濟(jì)、限制、程序、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)、管理、服務(wù)等等。另一方面，法律也需要從市場(chǎng)的交易創(chuàng)新中獲得制度創(chuàng)新的營(yíng)養(yǎng)。正如法學(xué)家們熟悉的一句至理名言所說(shuō)：“法律的生命不在邏輯，而在經(jīng)驗(yàn)�！�

　　參加調(diào)研的課題組成員有：王衛(wèi)國(guó)、胡利玲、司艷麗、鄧曉光、刁君姝、丁緒瑞、韓文苑。

　　參加鑒定會(huì)的專家有(按姓氏拼音為序)：清華大學(xué)法學(xué)院崔建遠(yuǎn)教授，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部韓俊部長(zhǎng)，中國(guó)土地學(xué)會(huì)馬克偉名譽(yù)理事長(zhǎng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)院研究所孫憲忠教授，中央農(nóng)村工作委員會(huì)項(xiàng)兆倫局長(zhǎng)，國(guó)土資源部法規(guī)司趙久田司長(zhǎng)。

　　我國(guó)目前城市化水平還很低，城市人口不足40%。據(jù)專家估計(jì)，要想保持我們8%-9%的發(fā)展速度，每年至少要有2000萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市人口，才能保障工業(yè)化和城市化按照預(yù)想的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)農(nóng)村每年出生1000-1500萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口，如果不加快城市化速度，農(nóng)業(yè)人口比重將會(huì)越來(lái)越大，這對(duì)我們?nèi)�面建設(shè)小康社會(huì)是一個(gè)嚴(yán)重制約。

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