中國改革與發展案例剖析采訪調研活動(5)

　　一些地方采取了提高一次性貨幣補償標準的做法。這種做法比起現在的法定補償標準來，是一個進步。但是，這種方法不能從根本上解決農民的保障問題，也不能實現村民的市民化和農民社區的文明化。這一點是有國際教訓的。例如，在一些發達國家的城市化過程中，長期以來實行的是按市場價格收購農民土地的辦法。農民當時拿到一筆錢，但以后由于通 貨膨脹、經營風險等原因，很多人最后還是陷于貧困。而且，農村社區解體后形成的邊緣化人群也帶來種種社會問題。中國有8億農民，專家估計在未來十年中將有至少2億農民轉入城市。如果不能實現有序的和良性的人口轉換，將會給21世紀的中國帶來嚴重的社會問題。因此，“一次補償便棄之不管”是一種遺患無窮的政策。

　　其次，還應當看到，提高一次性補償標準的做法還受到政府和市場的承受能力的制約。在我國多數城市，財政是無法承擔對大批農民的高額補償金的。把這種負擔加在普通開發商或建設單位的身上也未必可行。

　　相比之下，三聯的做法有較明顯的優點：第一，除了一次性補償金，主要著眼于提供長期的生活保障、就業機會和養老，以及創造文明的社區生活；第二，通過規模化的成片綜合開發獲得安置農民的資金來源。

　　2、住房補償

　　一些地方采取了政府在征地時按規定標準為農民提供住宅補償的辦法。據我們所知，南京、成都的標準是給每人無償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農民按建筑成本價多購買一定面積的房屋。住房補償面積大的好處是農民可以將一部分房屋出租，獲取一定的收益。但是，這些無償提供的房屋是由政府貸款修建的，而這些資金要通過以后的土地出讓收入來回收。由于未來的土地市場的供需情況常常不確定，一旦政府不能還貸，就失去繼續實施住房補償的能力，城市化進程也就因此而受阻。所以，政府包辦就是政府承擔風險。

　　另一方面，對獲得住房補償的農民來說，出租收益會受到市場的影響；位置、樓層以及市場需求等因素都可能導致一部分房屋租不出去或者租金過低，致使他們生活困難；因一時困難而將房屋出賣，從而完全失去以后生活保障的情況也可能發生。看來，比較可靠的辦法還是為失地農民提供長期持續的貨幣收入。三聯的做法是目前由企業按月支付生活費，以后轉給保險公司執行。其實，也可以考慮將這種支付職能直接交給社會保障機構來履行，而企業則負責向社保基金提供資金(政府也可以給一些補貼)。

　　3、土地補償

　　江蘇、浙江一些地方采用了一種土地補償(又叫“留地安置”)的做法，就是在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目。農民取得出讓土地使用權。這種補償辦法，較適合于比較富裕的農村，那里的農民有投入建設項目的資金來源，建設項目也有較好的市場條件。而欠發達地區的農民沒有資金，給他們土地使用權也難以獲取經營收益。另外，建設項目也是有經營風險的；如果經營失敗，失地農民斷了生計，也會引發社會問題。

　　同樣的土地，與其讓農民自己進行分散低效的開發利用，不如讓資質好的企業進行集中高效的開發利用，而以開發所得保障農民的生活和養老等等。三聯的做法，就是由企業開發土地，讓農民獲取長期穩定的收益。

　　4、土地入股

　　所謂土地入股，實際上就是在征地以后，用建設項目的股份來補償農民。這種方式給農民的不是現金而是股權。股權的收益是不確定的，而項目經營失敗的風險是由股東承擔的。所以，股權對農民來說，可能是一張畫餅。上海滬寧高速公路最早搞農民入股，但沒有成功。因為農民關心的是投資分紅問題，倘若不能兌現分紅，農民就不答應。在農民的心目中，入股就是存錢，到期就要分利。但是，投資有風險；在市場中，入股不分紅，甚至到頭來血本無歸的事例比比皆是。不同的是，市場投資是自愿的，而土地入股是強加的，并且投入的是農民的活命本錢。我們認為，這種讓農民“賭活命錢”的方案，流弊較多，宜慎用之。

　　5、“征地保障”

　　上海浦東試行了一種被稱作“征地保障”的模式，其要點為：由征地單位按規定標準每月為征地勞動力提供養老保險、醫療保險和獨生子女費用等基本保障，并給予一次性經濟補償以后，不再安排工作崗位，由征地勞動力自主擇業、市場就業。這種模式把著眼點投向長期保障是有見地的，但是與山東三聯的做法相比，尚有不足：沒有提供住房和就業，也沒有給未安排就業的勞動力提供基本生活保障，更沒有為社區文明化提供資金支持。可以說，這是一種低標準低水平的保障。其原因在于，由于沒有突破零星分散開發的模式，征地單位開發規模小，財力不足，無力為農民提供較高標準的安置和保障，也無力給他們提供就業機會。

　　6、政府經營

　　2003年以來，濟南市政府對城市的規劃建設管理進行大幅度修改，推行了一種由政府經營的模式。其中對新區建設提出了一套新的政策。據有關人士介紹，這套政策在一定程度上吸收了三聯的經驗。其特點，一是大大提高了對農民的補償。二是推行整體化建設，把規劃范圍內的村莊整個地變為市區，把農民變為市民，農村變為城市。濟南市提高補償標準的規定是：(1)嚴格按照《土地管理法》規定，計算土地的征地補償價格和安置補償。(2)村土地征完之后，對每個農民進行一次性生活補助，16歲以上60歲以下，分為幾個年齡段，55到60歲補助5萬，然后依次為4、3、2萬。(3)每個人一次性發放5000元醫療補助費。(4)一次性提供每人40平方米的住房，與原住房面積等面積置換。原面積大于安置面積的，按每平方米300元領取補償；原面積小于安置面積的，按每平方米300元補交房款。三是對農民投入社會保障。

　　這樣做的好處是有利于政府經營土地。政府從農民手中征地，由政府開發建設。政府投資道路、管線、河道、綠化等基礎設施建設，對工業用地按成本價出讓，經營性用地搞掛牌招標，然后用政府收益給農民補償。總之，就是由政府控制資源，政府承擔風險，政府享受收益。

　　在討論中，我們對這種模式提出了幾點疑問。一是政府充當壟斷性的大開發商，是否有助于政企分開和政府轉變職能？二是政府控制資源壟斷經營，會不會因為缺乏充分的效率激勵和外部約束，而滋生官僚主義和腐敗？三是政府出讓土地使用權能否取得足夠的收益來支付安置保障農民和基本建設的成本？如果政府不能通過抬高地價將這些成本轉移給開發商，會不會出現財政兜底或者政府負債的后果？我們認為，上善之策，還是盡可能地培育城市運營商。城市運營商應該是市場認可的實力強、信譽好的企業。對這個意見，地方的一些同志表示贊同。他們認為，城市運營商就是“資質+實力+理念+項目”。政府要嚴格控制投機鉆營的小企業的投機行為，但是要注意培植實力雄厚、信譽良好的城市運營商。“城市化呼喚城市運營商。”

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