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根據我們在調研中了解的情況，有以下幾點值得考慮。
第一，三聯通過平等協商，將4個村成建制并入企業，對村民提供長期的生活保障、就業和福利，并承擔了4個村對外的全部債務，這種造福農民的“兼并”，農民歡迎，于社會有益，法律不予禁止，實踐中值得提倡。從法律上講，農民集體具有經濟組織和社區組織的雙重屬性，對它們的“兼并”應該是對集體的資產、負債和社會功能的全盤接受。在城市化
的過程中，可以允許企業在符合城市發展規劃、不違反土地管理法和充分保護農民利益的前提下，兼并農村集體經濟組織，但需要加以規范。在土地管理方面的規范要強調的是，首先，在集體土地轉為國有以前，不得擅自改變土地用途。其次，集體土地轉為國有以后，企業要使用原集體土地從事非農經營的，必須依法辦理農地轉用手續和國有土地使用權出讓手續。
第二，從2000年濟南市歷城區政府8號文件可以看出，三聯取得的是該區域的綜合開發權，而不是土地使用權。根據該文件的規定，三聯日后要開發區域內的任何建設用地，都必須在依法辦理用地手續后才能取得土地使用權。在取得建設用地使用權之前，三聯是不可能實際占有、收益和處分任何地塊的。從法律上講，開發權屬于行為權，土地使用權屬于物權。開發權不具有對物(土地)的支配效力。在房地產開發的制度安排中，開發商憑借開發權獲得的是未來取得土地使用權的一個條件，但不是惟一條件；取得開發權以后由于其他條件不具備而不能取得土地使用權的可能性是存在的。成片綜合開發模式下的開發權，其性質也是如此。因此，不能說獲得成片綜合開發權就等于取得了實際占有和支配土地的地位。
第三，“圈占”是一個中性詞，而且不是一個法律術語。我國現行法律并無禁止“圈占”的規定。從一般意義講，“圈占”就是劃定一定的區域，并對區域內的土地進行開發利用。實踐中，存在著不同情形的圈占，有合法的，也有違法的。由此，對圈占行為要依據法律加以具體判斷。構成違法圈占土地的事由主要有：(1)違反土地利用總體規劃；(2)未依法辦理審批手續或者所取得的審批手續有違法情事；(3)侵害農民利益；(4)破壞生態環境或有其他違反社會公共利益的情形。據了解，三聯在鳳凰城項目中不存在這些違法情節。因此，如果簡單地以“圈占”一語否定三聯的成片綜合開發實踐，既無法律依據，也缺乏科學性。
2、“土地囤積和壟斷”
2000年濟南市歷城區的8號文件授權三聯對該區域依法統一規劃、統一建設、統一銷售、統一招商引資，并承諾三聯享有除國家重點工程和法律另有規定者外的優先用地權。有同志認為這是一種土地囤積和壟斷。首先，如上所述，三聯從事成片綜合開發所承擔的農民安置保障和城市基礎設施建設的成本，是需要從后續的土地開發中獲取收益來補償的。在這種情況下給與優先的綜合開發權，符合權利義務相對等的原則。其次，開發權不等于土地使用權，憑借開發權并不享有對土地直接占有、使用和收益的權利；土地的命運控制在政府手里，開發權人日后取得土地使用權還有待于政府的審批，其不被批準的可能性是存在的。至于城市運營商依照統一制定、政府批準的規劃對區域內的土地進行有步驟的開發，則是成片綜合開發所必需的。這種情況與零星分散開發模式下地產開發商取得土地使用權后閑置不用、待價而沽的囤積行為有顯著的區別。首先，前者不存在土地閑置。其次，前者不存在加價轉賣。例如，在鳳凰城，4個村所有的耕地目前都在繼續耕種之中，沒有破壞和撂荒；在4個村以外的地塊內，目前已建成的山東建筑工程學院和南洋中學兩個建設項目，前者是該學院直接從政府取得土地使用權，后者是三聯作為合作方以土地使用權投入，并未轉讓獲利。當然，應該考慮到，如果成片綜合開發的模式得到普遍推廣，今后在實踐中可能會出現濫用這種模式進行土地投機的情況。為此，需要制定明確的行為規范，加以約束。
根據各國反壟斷法的概念，法律禁止的壟斷，是在存在競爭的領域中個別經營者導致競爭削弱甚至競爭消失的行為。而在缺乏競爭或者不需要競爭的領域中存在的市場獨占屬于自然壟斷，不在法律禁止之列。目前，我國在土地一級市場中，推行國有土地使用權出讓的掛牌招標制度，鼓勵競爭，是因為在城市存量土地的出讓市場中存在著競爭性的用地需求。通過競爭性出讓可以避免錢權交易和提高國家土地收益。而城市化過程中的成片綜合開發對城市運營商的資質有很高的要求。至少在目前來看這還是一個缺乏競爭的領域。當然，我們希望今后隨著市場經濟的發展，能出現多家城市運營商競爭奪標的局面。到那時，可以實行成片綜合開發權的公開招標，或者在成片綜合開發期間就開發區域內的具體項目或特定地塊的土地使用權出讓進行公開招標。但是，在后一種情況下，土地出讓價格中應包含對城市運營商前期投入的分攤。今后，城市化過程中的成片綜合開發項目可提倡以招標方式選擇城市運營商(在無人競標的情況下也可采用協議方式)。
以上的討論中，涉及到一個重要概念——綜合開發權。我國現行土地立法中沒有關于綜合開發權的規定。實際上，所謂綜合開發權不過是企業與政府之間的一種契約安排。在交通、能源等基礎設施建設領域，也存在著類似的契約安排。在本案中，綜合開發權的依據是政府在城市化過程中的征地權和土地使用出讓權。具體說，就是政府授權企業與農民進行征地談判和實施對被征地農民的補償安置，并授權企業對被征土地進行統一規劃和建設開發。對企業來說，取得綜合開發權是建立在承擔對農民的高標準安置義務和大規模建設投資的基礎之上的。在此過程中既有利益也有風險。其中最主要的風險就是政府失信，即政府不履行開發授權時的種種承諾。在當前，由于政府與企業之間這種契約安排缺乏充分的法律規制，因信賴政府授權而參與交易的企業、農民和其他市場主體的利益主要寄托于政府誠實守信的自我約束。在轉軌國家的制度形成期，政府誠信是改革和發展的重要保障。
四、比較與思考
(一)諸種方案之比較
建國以來，對農村土地的征用補償制度大體經歷了兩個階段。第一是計劃經濟時期的身份補償，即給予失地農民城市居民身份和相應的商品糧供應、安排就業等待遇。這種方案的好處是能夠順利實現失地農民轉變為城市居民，為他們提供穩定的生活和就業保障。但是，這種方案是建立在政府控制和配置全社會經濟資源的基礎上的，它必然隨著計劃經濟的解體而廢止。第二階段是改革開放后的貨幣補償，即征地時不提供生活和就業保障，而是一次性支付補償金。其補償標準，按照1986年《土地管理法》的規定，耕地補償費為被征用前三年平均年產值的3至6倍(按被征面積計算)，安置補助費為該耕地被征用前三年平均每畝年產值的2至3倍(按安置人口計算)。1998年修訂《土地管理法》后，耕地補償費標準提高到6至10倍，安置補助費標準提高到4至6倍。但是，這終究不能避免農民淪為城市化犧牲品的命運。濟南市的一位領導同志在與我們座談時說：“中國發展到目前階段，還延續著過去土地管理法的有關規定進行征地建設。這種方式的最大弊端在于征地價格非常低，征地之后的農民生活出路難以保證。在以往小規模征用土地，城市化進程不是很快的情況下，矛盾和問題暴露得不是太明顯，但在目前城市化進程速度加快的情況下，這個問題和矛盾就很突出了。如果農民的問題不加以妥善解決，不僅是經濟發展受到影響，而且關系到我們黨的執政之基。問題的原因固然與各地方的工作方法不適當有關系，但是我認為最根本的問題在于我們的政策和法律。土地管理法規定征地的補償費用為土地年產值的若干倍，實踐中一般來講，征用土地一畝不超過5萬元，甚至不超過3萬元。目前農民人均土地很少，幾分或者一畝，靠這些補償費用，問題很大。所以解決問題應該從根本入手。”
可以預見，我國的征地補償制度將進入以多種方式為農民提供充分補償和長期保障的新階段。目前我國正處于城市化的加速期 ，各地都在積極探索城市化過程中突破現行《土地管理法》征地補償模式的種種新方案。這些新方案有待于進一步的研究總結。這里對其中較有代表性的6種方案加以分析說明。
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