中國改革與發展案例剖析采訪調研活動

　　中國改革與發展案例剖析采訪調研活動--課題報告篇

　　探索造福農民的城市化模式

　　——山東三聯集團成片綜合開發案例調研報告

　　欄目主持:李繼凱(中國改革與發展案例剖析采訪調研活動秘書長)

　　特約撰稿: 王衛國(中國政法大學民商經濟法學院院長、法學教授)

　　主持人：目前，不論從農業人口的數量，還是國民經濟產業結構去衡量，我國仍屬于現代化水平較低的農業大國。中國要想保持經濟的快速持續發展與工業化目標的實現，加快城市化建設是一條必由之路。加快城市化發展不僅可以使大批農業人口轉為城鎮居民，進而促進經濟產業結構的調整與優化，同時還可以解決大量農業用地產值低下的問題，使國有土地進入經營市場，實現高效增值。然而，城市化發展面臨的首要問題就是如何保障失地農民的合法權益。從全國各地的實踐來看，這個問題已成為城市土地開發的最大制約因素，此問題如果解決不好，不僅影響到城市化發展的步伐，還會影響經濟的健康發展，同時還會導致眾多社會不穩定因素的發生(目前各地出現的眾多拆遷事件便是例證)。

　　長期以來，我國的土地征用一直沿用“國家征地，一次補償，零量出讓”的模式，從中國國情來看，城市開發土地的使用既不可能像一些發達國家按市場價格高低收購(受政府承受能力等因素限制)，更不能“一次補償便棄之不管”，以犧牲農民利益發展城市化(畢竟我們的各種社會保障機制尚不健全)。如何探索一條適合中國國情的城市化開發路子?理應成為各級政府深入思考的問題。

　　發展永無止境，而改革亦無固定的模式。早在1997年，山東省濟南市政府便對城市開發過程的征地問題進行了大膽探索，通過城市運營商進行成片“綜合開發”的方式，不僅使失地農民的待遇及保障得到保護，成功實現了農民向市民化和文明化的轉變，更重要的是通過城市運營商轉嫁了政府的財政負擔與社會風險。但我們也應注意的是，城市運營商作為企業首先講的便是效益，有了效益才能以足夠的實力保證城市開發的順利進行,也才能保證失地農民的利益。因此，這種城市化開發的成功之處在于實現了社會、政府、農民、企業的多贏，正如濟南市一位領導所言：一、老百姓高興，每個月都有報酬，農民得到利益保障的同時，改善了村容村貌，也改善了農民的生產生活條件；二、從長遠來看，在符合城市規劃和依法辦理土地征用手續的前提下，經政府的批準，進行集中連片開發，會對社會產生極大的效益，包括經濟效益和社會效益。對拉動經濟發展、擴大就業、增加財政收入，促進社會穩定，推進城市化進程都有極大的好處；三、企業受益，企業通過城市開發獲得收益，得到了更大的發展。

　　然而,我們也必須要認識到，任何的改革模式皆有探討、商榷之必要，對于山東省濟南市政府委托企業成片開發的城市開發模式中存在有關法律及實際操作中出現的眾多問題，中國改革與發展案例剖析采訪調研活動組專門編發中國政法大學王衛國教授的案例調研報告,對于這種開發模式，我們也將繼續對此問題給予關注,并希望有更多專家、學者參與探討。

　　為了發現和總結我國城市化實踐中妥善解決失地農民問題的新方案，為國家完善政策和立法提供參考意見，作者帶領《城市化過程中的土地和農民問題》課題組(附一)，于2004年8月在濟南市進行了調查。9月，課題組在北京舉行了課題成果鑒定會，與會專家對研究成果給予了充分肯定。(附二)

　　這次調研是圍繞濟南市“陽光舜城”和“鳳凰城”兩個成片綜合開發的城市化案例展開的。課題組通過實地考察，與村民、企業和地方官員座談，以及查閱相關資料，經認真研究，一致認為濟南市出現的“政府通過城市運營商進行成片綜合開發，在城市化過程中首先造福農民”的做法，突破了現行“國家征地，一次補償，零星出讓”的模式，有利于大幅度提高失地農民的待遇與保障，實現農民市民化和社區文明化，也有利于減少城市建設成本和政府財政負擔，實現經濟效益、環境效益和社會效益的多重優化。

　　一、基本情況

　　(一)陽光舜城

　　陽光舜城是山東省的重點建設項目。該社區位于濟南千佛山以南，規劃區域面積8.71平方公里，建設面積269萬平方米，建成后可容納5.6萬人居住。社區內原有兩個村莊，村民近3000人。開發前，村民們主要以開山采石、生豬飼養以及出租垃圾堆場為生，生活貧困，環境惡化。過去，曾有多家開發商試圖對該區域進行開發，皆因其分散零星開發方式無法解決村民、環保和基礎設施等問題而作罷。1997年，濟南市政府決定，委托大型國有企業三聯集團對該區域進行統一開發、統一規劃、統一招商引資。1999年1月，該項目破土動工。

　　在這種成片綜合開發的模式下，三聯集團為該區域的環境保護和基礎設施進行了大量投資。由于總開發面積較大，巨額的環保和基礎建設投資攤到單位面積土地上，為開發商所能接受。目前，該區域內的道路、供電、供水和環境工程已經基本完成，住宅小區已陸續建成并交付使用。

　　也正是在這種成片綜合開發的模式下，三聯才有可能以足夠的財力對村民提供優厚的待遇：所有村民按較高標準支付補償金，免費提供人均40平方米的優質住房，符合招工條件者安排工作，超過招工年齡者提供退休待遇；兩個村成建制加入三聯，保持自治管理，致力文明建設，費用由三聯負擔。目前，村民們已經或即將遷入新居，人們心情舒暢，社區秩序井然。

　　(二)鳳凰城

　　鳳凰城綜合開發項目位于濟南市東郊歷城區港溝鎮境內，是在濟南市“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的城市發展戰略下，由歷城區政府作為重大招商引資項目，于2000年3月委托三聯集團公司承擔實施的。該項目區域規劃面積約10平方公里，區域內有四個村近5000村民。為此，三聯集團按照上述成片綜合開發的模式，負責該區域的農民安置、環境治理和基礎設施建設，以取得區域內的建設開發權。在此之前，該區域土地貧瘠，交通不便，農民生活貧困，長期以來開山采石、取土燒磚不止，生態環境破壞嚴重，且社區治安極差，村民上訪不斷，法輪功猖獗一時。三聯進入以后，采取了村民成建制加入企業、提供較高補償、無償提供住宅、提供養老和醫療保險、提供就業機會等一系列措施，建立起村民利益保護的長效機制。截至目前，三聯集團已按協議及時向村民支付補償金和各種補助以及償還集體債務共1.64億元，使村民人均年收入由1000余元提高到近5000元；村民安居樂業，形成安定祥和的局面。同時，三聯還投資1.7億元進行了基礎設施、園林綠化、景觀營造、河道整治、城市規劃道路和區內道路等建設。

　　由于現行法律法規對于成片綜合開發的相關事項尚無具體規定，各級政府對這種新嘗試出現了不同認識。一種意見認為，該項目為“非法圈占集體土地”，地方政府受此影響而撤銷了以前的審批文件，但因擔心村民既得利益受損引致不安定因素，至今未予公布。另一種意見認為，在現行法律法規尚無限制性條款的情況下，這種模式有效解決了加快城市化進程與保護農民利益的矛盾，是一種積極有益的探索和嘗試。目前，三聯集團在項目開發陷于停頓的情況下，為顧全大局，仍然每月按合同向村民支付100多萬元的生活和福利費用。但長此以往，對企業生存、城市建設和社會安定都難免產生嚴重的消極后果。

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