審計(jì)署醞釀內(nèi)部變革 系統(tǒng)五年后可能垂直管理

　　本報(bào)記者 王穎

　　北京報(bào)道

　　審計(jì)署要獨(dú)立擴(kuò)權(quán)？！四川省審計(jì)廳副廳長(zhǎng)王萬(wàn)輝聽(tīng)到這個(gè)消息時(shí)，絲毫不為所動(dòng)，在他從事審計(jì)工作的若干年中，已經(jīng)多次聽(tīng)過(guò)這樣的傳言。

　　“現(xiàn)在的審計(jì)制度是憲法規(guī)定的，憲法都沒(méi)有修改，怎么可能把審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來(lái)？”王萬(wàn)輝反復(fù)強(qiáng)調(diào)，憲法不改，現(xiàn)在的《審計(jì)法》修改也只可能是在一些細(xì)節(jié)上做一些技術(shù)性的改動(dòng)，不可能對(duì)審計(jì)體制有什么觸動(dòng)。

　　審計(jì)獨(dú)立構(gòu)想23年峰回路轉(zhuǎn)

　　的確，從目前的《審計(jì)法》征求意見(jiàn)稿來(lái)看，修改并沒(méi)有觸動(dòng)到審計(jì)體制，仍然完整保留了現(xiàn)行的政府與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。審計(jì)機(jī)關(guān)不能脫離同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，又要對(duì)政府部門(mén)工作進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，這對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，是工作中無(wú)形的阻力和壓力。

　　對(duì)于審計(jì)機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該獨(dú)立的爭(zhēng)論由來(lái)已久。早在1982年12月4日頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定要建立審計(jì)監(jiān)督制度的前一年，就有過(guò)這樣的討論。1981年，許多專家提出審計(jì)署應(yīng)當(dāng)隸屬于全國(guó)人民代表大會(huì)，成為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政職能的手段，而審計(jì)署的位置應(yīng)當(dāng)與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行。

　　但是，由于多方阻力和考慮，憲法最后出臺(tái)時(shí)，仍然選擇了隸屬于政府審計(jì)系統(tǒng)，作為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的組成部分，并對(duì)政府及所屬各部門(mén)、單位實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的“行政型”的審計(jì)模式。

　　此后的22年，每年的審計(jì)報(bào)告似乎變成了一項(xiàng)程式化的工作，沒(méi)有人過(guò)多在意，直到2004年6月23日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí) 行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，一場(chǎng)席卷全國(guó)的“審計(jì)風(fēng)暴”由此開(kāi)始。

　　是次審計(jì)報(bào)告在贏得無(wú)數(shù)的喝彩的同時(shí)，也暴露出了現(xiàn)行的審計(jì)體制的弊端。李金華曾多次提到，“審計(jì)有時(shí)缺乏一些獨(dú)立性，特別在地方，一個(gè)問(wèn)題涉及政府或者市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)，弄不好就不了了之。”

　　時(shí)隔不久，國(guó)家審計(jì)署前副審計(jì)長(zhǎng)項(xiàng)俊波再次撰文提出：“改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計(jì)體制，設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院?即一府三院制?。審計(jì)院直接向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”

　　時(shí)隔23年，這個(gè)當(dāng)初的建議“重出江湖”，是水到渠成的時(shí)候么？

　　5年后實(shí)現(xiàn)垂直管理？

　　盡管來(lái)自審計(jì)署高層的改革意愿已經(jīng)非常明顯，然而，真正要改革審計(jì)體制，絕不是一蹴而就的事情，需要考慮的問(wèn)題，遠(yuǎn)不止修改一部法律那么簡(jiǎn)單。

　　“假如現(xiàn)在對(duì)審計(jì)體制進(jìn)行這樣大的改革，將審計(jì)署脫離政府而對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，人大是否有能力擔(dān)此重任？”審計(jì)署的一位官員對(duì)記者提出這樣的疑問(wèn)，在目前情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)如果隸屬于人大，可能還不如現(xiàn)在“腰桿硬”。現(xiàn)在還有國(guó)務(wù)院總理在后面支持，如果真的脫離了政府這個(gè)“靠山”，要對(duì)財(cái)政部之類的重要部委進(jìn)行審計(jì)可能更困難了。他告訴記者，審計(jì)署內(nèi)部對(duì)獨(dú)立的說(shuō)法并不熱衷，短期內(nèi)更不會(huì)列入議事日程。

　　但是，這位官員同時(shí)透露，審計(jì)系統(tǒng)很有可能在5年之后，也就是2010年實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，人事、業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)都由審計(jì)部門(mén)統(tǒng)一安排，這樣可以在相當(dāng)大的程度上解決基層審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立問(wèn)題。

　　“如果垂直管理一時(shí)不能實(shí)現(xiàn)，至少可以實(shí)行一種變通的辦法。”以王萬(wàn)輝的設(shè)想，由于牽扯到很多利益糾葛，審計(jì)體制的變革至少要到50年以后，但現(xiàn)在可以做一些小的變革，由于目前縣市一級(jí)的審計(jì)機(jī)構(gòu)所起的作用非常小，所以可以考慮先取消縣市一級(jí)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，由省一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在縣市設(shè)立特派辦，這樣對(duì)于縣市一級(jí)的審計(jì)工作將大有益處。

　　2007年審計(jì)結(jié)果全公開(kāi)

　　由于受到政府限制，審計(jì)結(jié)果的公告往往只是冰山一角。據(jù)記者對(duì)一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)的詢問(wèn)，通常審計(jì)結(jié)果的披露比例在30%左右。而且，披露的多是些無(wú)關(guān)痛癢的結(jié)果，真正觸動(dòng)到政府及部門(mén)利益的，一般不允許公布，說(shuō)是內(nèi)部解決，往往也是不了了之。

　　因此，基層審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)征求意見(jiàn)稿第3條增加的一款：“審計(jì)機(jī)關(guān)適用法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)和處理、處罰”表示非常歡迎：賦予審計(jì)機(jī)關(guān)一定的處理、處罰權(quán)，至少可以在一定程度上確保審計(jì)監(jiān)督的效果。

　　審計(jì)結(jié)果的不公開(kāi)使得審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的審計(jì)監(jiān)督更像是家里人的“內(nèi)審”。據(jù)審計(jì)署一位知情官員透露，審計(jì)署為了突破這一問(wèn)題，使審計(jì)結(jié)果公開(kāi)透明，內(nèi)部已經(jīng)列好計(jì)劃，預(yù)備在2007年完全實(shí)現(xiàn)審計(jì)材料公告制度。審計(jì)署正努力在現(xiàn)有框架下尋求變革，提升自己應(yīng)有的公正形象。

　　在審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督力度加大的同時(shí)，對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也成為又一個(gè)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題。李金華7月8日在接受新華社采訪時(shí)說(shuō)，《審計(jì)法》修改稿中最有特色的兩處修改是“成立審計(jì)報(bào)告審查委員會(huì)和將來(lái)由某個(gè)部門(mén)專門(mén)對(duì)審計(jì)署進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。征求意見(jiàn)稿第43條作出了相應(yīng)規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立審計(jì)報(bào)告審議委員會(huì)，審定審計(jì)報(bào)告。審計(jì)報(bào)告委員會(huì)實(shí)行合議制”；“審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算執(zhí)行情況由統(tǒng)計(jì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。

　　《審計(jì)法》遭遇部門(mén)利益之爭(zhēng)

　　審計(jì)署的改革計(jì)劃正熱烈而低調(diào)地進(jìn)行，已經(jīng)被調(diào)動(dòng)起來(lái)的工作和變革的熱情被更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度小心地克制著，而與此同時(shí)，被列入國(guó)務(wù)院2004年度計(jì)劃，十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的《審計(jì)法》的修訂工作卻被暫時(shí)擱置下來(lái)。

　　年初，審計(jì)署法制司成立了“《審計(jì)法》修訂小組”，負(fù)責(zé)《審計(jì)法》的修訂工作。3月，審計(jì)署辦公廳下發(fā)“關(guān)于征求《審計(jì)法》修改意見(jiàn)的通知”，在審計(jì)系統(tǒng)征求意見(jiàn)，并召開(kāi)多次研討會(huì)，匯總意見(jiàn)后將修改稿提交國(guó)務(wù)院法制辦。5月20日，審計(jì)署和國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合下發(fā)《審計(jì)法》修訂征求意見(jiàn)稿，征求相關(guān)各部門(mén)意見(jiàn)。

　　看似順利的開(kāi)局在中間遭遇了難題，征求意見(jiàn)難以達(dá)成共識(shí)，提交給人大的日期不得不推遲。意見(jiàn)難合的癥結(jié)在于部門(mén)利益沖突。

　　“審計(jì)機(jī)關(guān)一直對(duì)我們有監(jiān)管，前兩天還派來(lái)專業(yè)人員查過(guò)我們的工作底稿。”普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所合伙人陳經(jīng)緯告訴記者，從工作范疇的角度講，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)所有與審計(jì)相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，是很正常的事情，不過(guò)，作為會(huì)計(jì)師事務(wù)所，其監(jiān)管機(jī)關(guān)還有財(cái)政部和證監(jiān)會(huì)。

　　證監(jiān)會(huì)主要是對(duì)上市公司部分進(jìn)行監(jiān)管，那么財(cái)政部呢？陳經(jīng)緯告訴記者，事實(shí)上，在改革開(kāi)放之前，會(huì)計(jì)師事務(wù)所都是隸屬于財(cái)政部管理的，改制之后，財(cái)政部設(shè)立了一個(gè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，這個(gè)協(xié)會(huì)表面上是一個(gè)行業(yè)自治的組織，實(shí)際上，是財(cái)政部的一個(gè)委托管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政部將部分權(quán)力委托給會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)履行。會(huì)計(jì)法出臺(tái)之后，對(duì)會(huì)計(jì)師行業(yè)的管理作出了新的規(guī)定，財(cái)政部于是將委托給會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的權(quán)力收回，仍由財(cái)政部主要負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)管理。

　　與此同時(shí)，審計(jì)署也曾下設(shè)過(guò)審計(jì)師事務(wù)所，其實(shí)是與會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展一模一樣的業(yè)務(wù)，也曾設(shè)立了審計(jì)師協(xié)會(huì)，后來(lái)，經(jīng)過(guò)改革，審計(jì)師事務(wù)所更名為會(huì)計(jì)師事務(wù)所，而審計(jì)師協(xié)會(huì)也與會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)合并。

　　有了這樣的淵源，現(xiàn)在財(cái)政部與審計(jì)署之爭(zhēng)就不奇怪了。對(duì)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管，是審計(jì)機(jī)關(guān)社會(huì)監(jiān)管的一小部分，現(xiàn)行《審計(jì)法》調(diào)整的主要對(duì)象是國(guó)家審計(jì)，只是在第29、30條稍有涉及，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。征求意見(jiàn)稿仍然延續(xù)了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)審計(jì)的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理職能。財(cái)政部因此提出新的形勢(shì)條件下?多頭管理并無(wú)必要。《審計(jì)法》第29、30條關(guān)于內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的條款已沒(méi)有必要保留，應(yīng)刪去。

　　這樣的爭(zhēng)論并不止于兩個(gè)部委之間，畢竟，《審計(jì)法》是牽扯到所有政府機(jī)關(guān)利益的一部法律。一部完備的法律是值得期待的，而體制的改變則是更為根本和深刻的變革，對(duì)于這樣一場(chǎng)變革，我們需要用更長(zhǎng)的時(shí)間耐心等待。