2005：宏觀調控的重點應是擴大就業

　　周天勇

　　宏觀經濟運行的指標有三，一是GDP增長速度，二是物價水平，三是失業率高低。從我國2004年的運行情況預計，GDP增長在9.4%左右，物價上漲幅度會控制在4%以內，公布城鎮人口失業率可能不會超過4.7%。美國的失業率為5.6%左右、歐盟各國的失業率為7—9%，發展中國家的失業率一般為9—15%，從數字上看，我們的就業狀況比美國還要好一些。

　　我認為，2004年城鎮真實的人口失業率從2003年的10.99%上升到了11.45%。在宏觀經濟運行的三大指標中是表現最差的一項。在現代商業社會里，民以就業為天，只有就業才能有收入，有收入才能吃飯、穿衣、住房、上學、看病，才能安居樂業。宏觀調控應當以民為本，將擴大就業作為工作的重中之重。

　　就業惡化趨勢得到初步扭轉，但形勢并不容樂觀

　　因為統計的城鎮人口失業率不反映實際情況，我們這里客觀地用城鎮人口從業率來進行判斷。改革開放以來城鎮人口從業率最高年份是1990年，為56.44%。后來一直下滑。2003年的城鎮人口從業率為48.95%，城鎮就業人數為25693萬，如果按照正常的城鎮人口從業率55%計算，不考慮農村到城鎮中沒有找到工作的和長年下崗在家沒有解除勞動合同的，城鎮失業人口為2655萬，2003年底城鎮推算失業率保守估計為10.99%。那么，2004年的城鎮失業率會是多少呢？估計到年底，城鎮人口可能達到54700多萬，如果城鎮解決新增900萬人就業(下崗再就業400萬是補償性就業，不能算作是新增就業)，年底就業人口為26639萬，城鎮人口從業率下降為48.7%，計算范圍與2003年一樣，失業人口為3446萬，城鎮失業率最保守估計上升為11.45%。

　　2002年以來，中央和國務院、地方各級政府在擴大就業方面做了大量艱苦的工作，使城鎮人口從業率下滑幅度“十五”期間有所減緩。從“九五”的城鎮人口從業率每年平均下滑1.35個百分點，減緩到了2001年以來的每年下滑0.67個百分點，就業狀況嚴重惡化的局面得到了初步的控制。但是，形勢依然嚴峻：城鎮失業率2003年比2002年趨升0.72個百分點，2004年可能又比2003年趨升0.46個百分點；城鎮失業人口的絕對規模越來越大，1999年時為1650萬人，2004年為3446萬人。

　　國人對就業問題不如物價問題那樣重視，在于我們工作中虛假的數據太多。比如，原國家經貿委公布說，中國在2001年時就有近4000萬個中小企業。如果按照世界平均規律，一個企業有10人就業，僅中小企業中就可以就業4億人，比目前在城鎮中就業的全部勞動力還要多13000多萬，我們還愁就業問題得不到解決嗎？

　　實際的研究結果是，全國有1100多萬個中小企業，城鎮中中小企業不到1000萬個。還比如，最近有關部門的負責人說，中國70%的勞動力在中小企業中就業。經過仔細研究，中小企業中就業的勞動力僅為47%，自由職業類勞動的就業比例為7%左右。因此，在中小企業、微型企業和自由職業領域中就業的勞動力超不過54%，與市場經濟國家在這一領域中就業65—80%的比例相差很大。我們的勞動力在財政供養領域中就業了4700萬人，由農民、個體工商戶和企業直接以交費的方式供養了2000多萬人，吃皇糧的多，創造皇糧的少，稅費太重、個體戶和企業經營艱難，創業非常不容易，就業怎么能不困難呢？

　　再比如，有關部門公布，大學生畢業就業率高達75—80%。實際上學校要追求就業率，只有學生與用人單位假簽約，才能拿到畢業證！2004年280萬大學生畢業，報考碩士的就多達170多萬，還有出國的，當然還有一些已經有工作的報考，但是如果當年畢業的大學生80%都就業了，哪來這么多的人報考碩士呢？

　　又比如，各級政府在開了就業和再就業會議后，為了宣揚工作成績，會不會假報、虛報、多報再就業的人數呢？有了這樣多的就業形勢一派大好的假報告，可能會誤導我們對就業問題不太關注！

　　今后，農村每年要有1000萬剩余勞動力進城鎮，城鎮有500萬新增勞動力需要就業，每年因改革和結構調整還要下崗500萬，還有幾千萬往年的城鎮失業勞動力要消化。每年有幾千萬人等著就業，要飯吃，是將物價從5%、4%控制到3%、2%，甚至更低重要，還是就業吃飯重要？是有錢的人的貨幣少貶值一些好呢，還是讓沒錢的人能掙一些養家糊口的錢好？由于失業的人基本沒有話語權，或者沒人替他們說話，而在業的人有錢還怕錢貶值，總是說話，很容易誘導政府用主要精力去控制物價而將失業問題的解決放在次要位置。

　　需要建議成立一個中立的機構，抽樣調查城鎮失業率，由民間的機構和學者研究計算公布相關數據，使中央在作決策時，不受虛假數據和片面研究的影響，能根據真實的情況進行宏觀決策。

　　到現在為止，還沒有找到行之有效的辦法

　　從宏觀經濟工作來看，擴大就業比控制物價難度大得多。控制物價，從行政手段方面講，控制住信貸規模和土地供給，就可以見效。發改委、中央銀行和國土部門，對此得心應手，駕輕就熟。出臺財政和信貸總量政策，也能多少見效。而擴大就業就不一樣，勞動與社會保障部基本上沒有什么手段。注冊登記、減少審批和許可障礙、減少收費和罰款、稅收減免、創業貸款貼息、土地供給等能促進就業增加的措施和政策都不在勞動部門。因此，在中國指望勞動與社會保障部來擴大就業，談何容易。一些基層勞動管理部門甚至以提高勞動者素質為由，設置許多專門勞動的資格許可，辦班收錢，使勞動準入成本增加，障礙加大。時下，勞動者花了幾千元錢，手中有教育、人事、勞動等政府各個部門的十幾甚至幾十個專業資格證書，還找不到工作的大有人在。

　　現在，從宏觀調控的目標上講，從上到下，沒有人說解決就業不是第一位的。解決就業，從大道理上講，不能光發展資本密集型產業和企業，不能片面強調發展大企業，不能一味追求技術進步，而是要調整要素、產業、企業規模、所有制等結構，要大力發展勞動密集產業、第三產業、民營經濟等。這些理由經濟學家們講，各級政府的文件講，已經開始為大多數人所接受。問題在于，光有理論和光懂得道理解決不了實際問題。一是開會要落實，要有真正的措施和政策出臺，不能以下面開會“落實”上面會議，以下面文件“落實”上面文件，層層開會和發文了之。二是就業不能依靠也不可能依靠政府以搞運動和用行政的辦法來解決。比如政府購買工作崗位、政府拿出公益型崗位、政府硬性攤派就業指標給企事業等，都不是市場經濟的辦法，這只能使情況越來越糟。

　　政府怎么能親自調整結構、投資中小企業、發展第三產業呢？計劃經濟時期，下指標，將勞動力分配給企事業單位就行了。向市場經濟轉軌后，在解決就業方面，說老實話，各宏觀部門沒有實實在在的大政策出臺，在總體戰略和策略上束手無策，地方政府處于頭痛醫頭、腳痛醫腳的境地。與控制物價相比，政府在解決就業方面，本身沒有什么好的辦法。

　　市場經濟體制中，通過自我擇業、自我創業、市場調節和社會容納，才能從根本上解決就業問題。解要決就業問題，在中國，關鍵是改革體制和提供政策，創造寬松環境，激發創業活力，以一帶十，利用市場和社會，由此來調整就業結構，擴大就業容量。

　　從市場經濟各國的經驗和普遍情況來看，一國65—80%的勞動力在中小企業、微型企業和自由職業領域就業；而在這些就業中，自由職業就業占15%，4人左右的微型企業就業占60%，100—300人的企業就業占25%左右。發達國家，99.5%的企業是微型和中小企業，每千人中有40—55個微型和中小企業，每個微型和中小企業平均就業人數為9—15人。我認為，中國只要走市場經濟的道路，要從根本上解決就業，可能也違背不了這個普遍規律。中國目前只有54%的勞動力在自由職業、微型企業、中小企業中就業，城鎮千人中微型和中小企業數量只有13個。與市場經濟國家比較，僅從這兩個指標就可以看出中國就業難的癥結在哪里。

　　通過體制改革和調整政策擴大就業

　　首先，根據中國有巨額農村剩余勞動力、城鎮新增就業壓力大、未來體制改革和結構調整還會產生大量勞動力需要再就業等國情，宏觀上將擴大就業放在調控的首要位置，其次是經濟增長，再次是控制物價水平。而且，對于發展中小企業，宏觀上的思路不應是片面強調和要求它們做大做強，而是要做多做小。應當要求各級政府創造環境，在數量上多發展個體工商戶、微型企業和中小企業，盡可能多地容納勞動力就業。

　　其次，將自然人與法人、勞動與企業經營區別，從而將自然人勞動權利與辦企業形成法人的權利區別對待。勞動是公民的天生權利，不應當存在需要政府批準后才能進行的限制。因此，像販賣雪糕、擦皮鞋、修理自行車、販賣水果蔬菜、小店鋪等等個體勞動和微型的合伙勞動，不應再到工商局注冊登記，一些特殊的個體和合伙勞動可以備案。實際上，許多這樣的就業行為因注冊登記條件太繁、要求太高，以及注冊登記后收費太多，根本就進行不下去。

　　再次，一些微型企業和中小企業，由注冊登記制改革為實行備案制。工商局等部門，應對這些企業實行無罪推定管理。一旦發現其有欺詐、造假行為，民事和刑事責任應當定得重一些，嚴厲打擊。而不應當經常檢查、一年進行一次年檢等。現在由于注冊登記后，個體工商戶和企業要交登記費、驗資費、工商管理費、個體工商戶協會費、私營企業協會費、年檢費。工商、質檢、稅務等政府各部門，還要個體工商戶、私營企業參加各種收費性質的學習班，以及訂雜志和報紙，許多商戶和企業交的費占稅的2／3，甚至更多。

　　第四，建設現代廉潔政府，權力與利益相分離，監管與收錢相分離，只留稅務部門收稅，交警罰款與交警收入和福利無關。廢除工商管理、質檢、城管、衛生防疫、消防、交通等所有政府部門和行政性事業部門向個體工商戶及企業收費和罰款的收支兩條線制度。這些部門由財政撥款全額供養起來。現在，一些政府部門變著法向個體工商戶和私營企業收費、罰款。可總結為：立法和規范就是設置審批、許可、收費和罰款項目，管理就是收費，執法就是罰款。而且，一些上級部門和財政部門，還年年下達增長著的收費罰款指標，超收多罰多獎勵。

　　第五，減輕能擴大就業的個體工商戶、微型企業、中小企業的稅負。國外對于能擴大就業的行業和企業，在稅收方面有優惠的鼓勵政策。在我國，許多微型和中小企業，交了17%的增值稅、33%的企業所得稅、其他附加稅，投資者到年底分紅，還要交一筆個人所得稅，再等交了政府各部門的各種收費和罰款，便所剩無幾，甚至虧損。近年來，我國中、小口徑宏觀稅負分別是18.5%和16.6%，專家們測算大口徑的宏觀稅負在25%-35%之間。世界銀行專家認為，政府收入比較規范，人均750美元左右的國家，最佳稅負只需維持在18%左右。發展中國家的宏觀稅負一般在16%-20%的水平，明顯低于我國，如1990年泰國為21.3%，印度為20.5%，韓國為18.5%。稅費負擔過重，一方面抑制了創業、投資和經營，壓制了創造財富的速度；另一方面會鼓勵更多的人們去做官吃皇糧，而不是去創業。

　　第六，要實行促進就業的財政政策。一是調整財政支出結構，建立專項基金，對一些下崗職工由政府出資進行技能和創業培訓；二是建議發改委等各部門，將現有的發展中小企業的各種基金，用來對創業進行小額貸款的貼息支持，起四兩撥千斤的作用；三是從戰略上講，以促進就業為主，失業保障為輔。政策重點要放在促進就業上，而不是放在失業后怎樣保障上。如果失業人口太多，財政是保不起的。

　　第七，合理劃分中央財政和地方財政的收支和負責范圍，多留一些財力給地方，并切實加快鄉縣地各級黨政等吃皇糧機構和人員的精簡。目前，一些農村和地縣鄉，對個體工商戶、私營企業的亂收費、亂罰款、超額收稅、亂攤派等行為嚴重，一是因為財力大多被集中到省和中央，越來越多的事項交由地方負責，地縣鄉財政十分困難，需要加大稅外收費和罰款來平衡財政；二是地縣鄉供養的吃皇糧的人太多，不堪重負，需要更多地從農民、個體戶、私營企業身上收取更多的錢去養人。于是，縣域經濟蕭條，個體工商戶和私營企業經營艱難，創業者較少，導致就業機會不能擴大，基層社會不能安寧，勞動力過多地向大城市流動。

　　政府各有關部門，能不能在發展自由職業、微型企業和中小企業方面減少注冊登記、審批許可？能不能讓出一些政府和部門利益，不再向個體戶和私營企業收費和罰款？中央和省能不能向地市縣鄉讓一部分財力，使其少向農民、個體工商戶、私營企業亂收費、亂罰款、亂攤派、亂辦班、亂訂報刊？地縣鄉能不能加大改革力度，精簡吃皇糧的機構和人員，從源頭上減輕個體戶和私營企業的稅費負擔？能不能少一些公車、少一些檢查和招待，省出錢來培訓失業人員和進行創業貼息？如果在這些方面沒有實實在在的措施改革和政策出臺，要從根本上解決我國的就業問題，只不過是一句空話而已。

　　(作者單位：中共中央黨校）