江蘇宜興超低地價謎底：模范文件的是與非

　　本報記者 范利祥 上海報道

　　“去年省里還在宜興開了一個(土地)年租金的研討會。會上還專門表揚了我們，叫我們介紹經驗。”在本報關于宜興“超低地價”的報道發出后，對備受爭議的“136號文件”，宜興市國土局副局長蔣曉賢親赴上海，很氣惱地告訴記者。

　　蔣提到的那次“經驗推廣會”是在2003年10月。他還曾在江蘇省某內部刊物上撰文介紹了宜興市推廣土地年租制的經驗。

　　“為企業改制服務”初衷

　　宜興當地的一位律師分析，宜興出臺“136號文件”的初衷“主要是為企業改制服務”。蔣曉賢的那篇文章印證了這個說法。

　　作為江蘇鄉鎮企業轉軌改制的試點縣(市)，宜興市從1993年開始逐步展開企業改制工作。但在改制中，土地沒有進入改制成本，土地資產沒能真正顯化。改制后，少批多建、占而不用土地等情況屢禁不止。

　　為了規范土地市場，宜興市自1999年開始試行集體土地年租制。2002年，宜興出臺“136號文件”，對不符合國家《劃撥用地目錄》的所有建設用地，除有償出讓外，全部實行租賃供地。2002年全年，宜興全市租賃土地達3100多公頃，計5930宗。

　　宜興市某鎮的一位副鎮長表示，“市政府推出‘136號文件’后，受到了各鎮廣泛的歡迎”，“不僅解決了企業改制中的土地收益問題，還大大增加了地方財政收入”。

　　蔣曉賢則透露，推行土地年租制以來，租金收繳額逐年以20%遞增，土地年租金收入已成為地方政府的重要收入來源，大部分鄉鎮土地年租金收入占鎮財政收入的20%—30%左右。而且，實行土地年租金后，宜興國土部門可提留租金額3%的手續費。光2002年全市手續費的收入就達300萬元以上，“基本解決了基層國土部門工作人員正常的工資開支”。

　　“好多人都過來參觀學習‘136號文件’。”蔣曉賢說，“我接待了好多單位”，其中就包括蘇南和蘇北的10多個縣市的國土局領導。“可以說，沒有任何一個單位、一個部門比我們做得好。”蔣曉賢相當肯定地表示。

　　省“50號文件”助瀾？

　　蔣曉賢表示，宜興的“136號文件”得到了江蘇省國土廳的批準。而其制定的依據則是1998年4月份的《(江蘇)省政府辦公廳轉發省國土管理局等部門關于對出租和改變用途的國有劃撥土地收取土地年租金的請示的通知》�撎K政辦發【1998】50號，以下稱“50號文件”�敗�

　　“50號文件”出臺前，通過劃撥方式取得的國有土地出租和改變用途的現象在江蘇全省的不少城市、城鎮中相當盛行。該文件則對此給予了堅決叫停。

　　“50號文件”還規定了土地年租金的適用范圍，主要是將行政劃撥土地使用權隨同地面建筑物出租、改變土地用途用于經營性活動、以土地使用權作為聯營條件以及企業改制等。

　　刺激江蘇各地國土部門不遺余力地執行“土地年租金”的還有“50號文件”的另外一個規定：各級土地管理部門可以從本級實際繳入財政專戶的土地年租金中，按3%以內提取業務手續費。

　　“50號文件”在附件中還規定了“江蘇省國有土地年租金最低保護價收取標準”。其中，對于用途為“商業、金融、旅游、游樂”等的土地，規定了蘇州和無錫從一等到六等的土地等級的租金標準：40、27.8、19、13、9、6(單位：元／平方米)。

　　蔣曉賢表示，宜興執行的六級土地等級所對應的年租金標準：6元／平方米。“在制定‘136號文件’時，我們還根據實際情況對年租金進行了調整。”

　　土地租賃制的是是非非

　　其實，對于國有土地的租賃制，國家也有規定。1999年7月29日，國土資源部印發了《規范國有土地租賃若干意見》的通知(國土資發【1999】222號，以下稱“222號文件”)，對于國有土地租賃進行了進一步的規范。

　　但“222號文件”明確指出，采用雙方協議方式出租國有土地的租金，不得低于出租底價和按國家規定的最低地價折算的最低租賃標準。

　　同時，“222號文件”還規定，“國有土地租賃的租金標準應與地價標準相均衡。”

　　“這意味著在實施國有土地租賃之前必須對土地進行評估，然后依照評估結果來制定相關的租賃價格。”國土資源部土地利用司地價處楊處長告訴本報記者。

　　但蔣曉賢卻表示，在宜興市只要是實施租賃制的土地，全部直接套上“136號文件”所規定的標準來收取土地年租金，“租賃土地不存在評估”。

　　宜興的“136號文件”中針對不同的地段制定的年租金是“最低保護價”，即防止國資流失的“控制性標準”。為什么全部是“最低保護”？蔣曉賢解釋不清楚。

　　國土資源部的楊處長則對此大惑不解。“不評估怎么能知道這個地塊的市場價？直接套上去地方‘土政策’，這是違反操作規定的。”“因為年租金應根據市場價走，隨著市場的變化而變化。”

　　記者還了解到，宜興的“136號文件”不僅適用在一些國有劃撥土地的事業單位上，而且新增建設用地——如在宜興大肆興起的開發區內的工業用地，采取的也是租賃制，而套用的也是“136號文件”中的“最低保護價”。

　　在國內最早提出實施土地租賃制的華東師范大學東方房地產學院陳伯庚教授告訴記者，對于大量的存量土地來說，要企事業單位一次性補交出讓金幾乎是不可能的，而分年支付所占用地的地租則是能夠承受的。“但在制定年租金的收取標準之前，要對該地塊進行評估。”

　　記者在實地采訪中了解到，自江蘇省“50號文件”出臺后，該省所轄的不少市、縣，如南京、揚州、無錫、蘇州、、泰州、鎮江等地分別出臺了相關土地年租金的政策。

　　江蘇金寧達不動產評估咨詢有限公司資產評估部資深評估師汪琳表示，評估價格應該作為土地租賃價格制定的重要的參考依據。“但每個地方的企業改制力度不一樣，有些地方對于企事業單位改制下了硬性指標，而為了完成指標，給(投資者)的優惠政策就比較大。”

　　“最關鍵的是，由于這些地方上的‘土政策’獲得了上級主管部門的批準，往往成了地方政府違規操作地價的借口。”上海遠利管理咨詢公司總經理余群說。“在具體執行中，一些地方政府故意繞過土地的真正價值，而想方設法直接套‘土政策’，這樣不僅造成了國資大量流失，還有故意規避土地公開招投標的嫌疑。”

　　宜興唯一的一家四星級大酒店宜興國際飯店以2.4403億元(地面資產8850萬元，土地資產1.5553億元，由江蘇金寧達公司評估)對外拍賣，以無人參與競拍而慘遭流拍。最終，國際飯店所占的土地價值被套上“136號文件”中的“最低保護價每年每平方米19元”租賃后，以管理層818萬元收購地面凈資產的形式完成改制。

　　本報記者注意到的一個細節是，宜興國際飯店對外的拍賣公告刊登在2003年11月13日的《宜興日報》上，但在2003年11月17日，就開始拍賣。只提前4天左右的時間公布該宗土地的拍賣公告。

　　國土資源部土地利用司市場處官員表示，這與國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》中提前20天發布公告的規定相去甚遠，明顯于法無據。

　　“超低地價”末路

　　不過，目前江蘇的一些市、縣已經意識到了單純套“土政策”來實現企業改制或招商的嚴重問題。

　　“我們原來的政策(寧政辦發〔1999〕106號)已經不用了。”南京市國土局土地利用處一位工作人員明確向本報記者表示。

　　對于土地租賃價格，南京市國土資源局、財政局、物價局根據市場變化多次調整土地年租金標準。

　　依據是，近年來南京城區土地不斷增值，土地收益(包括出讓金、租金等)應適當提高，否則不利于形成公平的市場競爭。而土地出讓控制標準的調整確定土地年租金標準與每年出讓金標準相平衡。

　　即使這樣，調整后的標準仍然難以真正反映土地的市場價值，于是南京市的土地租賃價格開始根據評估價格來測算。

　　昆山市國土局副局長徐鎖發也告訴本報記者，盡管昆山事業單位在改制中部分也實行了土地租賃制，但租賃價格也是隨著市場價而制定的。

　　宜興的“上級”無錫在宜興“136號文件”出臺之前也對一些國土流失現象引起了警惕。2000年11月30日，無錫市國資委出臺了《關于加強國有(集體)企業改制過程中國有土地資產處置的若干意見》(錫國資發【2000】18號)，明確要求，“國有土地租賃的租金應與地價標準相均衡”。

　　“我們干脆就不搞土地租賃制。”無錫所轄的錫山市國土局一位官員對本報記者說。該市的企事業單位改制時土地全部對外公開招投標。“碰到流拍后，我們再逐步降低價格，重新公開招標，因為流拍本身就反映這塊土地的市場價值沒有這么高。”

　　目前，類似于宜興這樣的以“超低地價”來推動事業單位改制和招商引資比拼的現象在國內大量存在，并引起了國土資源部的高度重視。

　　國土資源部副部長贠小蘇近日指出，不能用低價土地為代價搞招商引資，其危害性極大。“低價土地的招商引資帶來的只是對本地長期投資環境的惡化和區域間的惡性競爭，引來的企業也大多是為了短期內獲取本應屬于政府的土地租金作為超額利潤。”贠小蘇指出，“我們再不能走用低價土地為代價搞招商引資的路子了。”