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完善法律制度 改進(jìn)金融生態(tài)


http://whmsebhyy.com 2004年12月07日 01:05 中國(guó)人民銀行網(wǎng)站

  很高興參加經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇,希望能夠借此促進(jìn)學(xué)術(shù)研究,推動(dòng)今后的政策制定和改革實(shí)踐。在金融改革過(guò)程中,我們已經(jīng)花了很多資源,來(lái)處理不良資產(chǎn)、化解金融風(fēng)險(xiǎn)隱患、防范金融危機(jī)。在下一步金融改革中,我們還需要做很多事情,其中非常重要的就是要完善與金融有關(guān)的立法,特別是《破產(chǎn)法》和與貸款欺詐相關(guān)的法律,其中也涉及到相關(guān)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。法律方面的問(wèn)題直接影響到我國(guó)的金融生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前這些問(wèn)題越來(lái)越突出,越來(lái)越重要。因此,借這個(gè)機(jī)會(huì)跟大家交流一些初步的想法,希望大家深入研究和交流。

  一、隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的不斷深入,金融風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式會(huì)不斷出現(xiàn)變化,需要解決的風(fēng)險(xiǎn)隱患也不斷出現(xiàn)變化

  形成金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)原因很多:第一,全球經(jīng)濟(jì)、科技、金融發(fā)展變化很快,很多問(wèn)題已不能用已有的理論和經(jīng)驗(yàn)來(lái)應(yīng)對(duì),金融穩(wěn)定面臨很大的不確定性;第二,我國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,不少機(jī)制尚處于非計(jì)劃非市場(chǎng)的模糊或矛盾狀態(tài);第三,實(shí)踐表明,特別是通過(guò)亞洲金融風(fēng)波,可以看到經(jīng)濟(jì)中的各種問(wèn)題反映到金融上是一個(gè)鏡像,危機(jī)首先反映在金融上。金融風(fēng)險(xiǎn)隱患如果不能夠及時(shí)解決,很可能會(huì)逐步積累,并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)。由于風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性,我們寧肯把問(wèn)題看得重一些,透一些。只有及時(shí)加以解決,這些風(fēng)險(xiǎn)隱患才能及時(shí)消除。世界范圍內(nèi)都可以看到,金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)隱患積聚的時(shí)間越長(zhǎng),解決問(wèn)題的難度往往越大。

  在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,不同時(shí)期金融風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式有所不同,風(fēng)險(xiǎn)隱患的特征、重點(diǎn)都處在不斷轉(zhuǎn)移的過(guò)程中。過(guò)去我們所遇到的主要的問(wèn)題,今天已經(jīng)不再是主要問(wèn)題了;過(guò)去看起來(lái)不太起眼的問(wèn)題,現(xiàn)在開(kāi)始變得很重要。例如,在過(guò)去一段時(shí)間內(nèi),我們主要面臨大規(guī)模不良資產(chǎn)的處置問(wèn)題。為此,在1998年通過(guò)財(cái)政發(fā)行2700億特種國(guó)債,補(bǔ)充國(guó)有商業(yè)銀行資本金的不足。1999年,通過(guò)設(shè)立資產(chǎn)管理公司,剝離了一萬(wàn)億不良資產(chǎn)。2003年末開(kāi)始中行和建行股份制改造的試點(diǎn),用現(xiàn)存資本進(jìn)行不良資產(chǎn)損失類(lèi)的核銷(xiāo)。此后,運(yùn)用部分外匯儲(chǔ)備和黃金儲(chǔ)備,注資中國(guó)銀行和建設(shè)銀行。從2003年開(kāi)始的農(nóng)村信用社的改革也是國(guó)家花費(fèi)一定的資源加以推動(dòng)的。

  為了盡力解決好不良資產(chǎn)的問(wèn)題,在2001年-2002年做了很詳細(xì)的抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì),基本摸清了不良貸款歷史問(wèn)題的形成原因。這是在解決不良資產(chǎn)和國(guó)有商業(yè)銀行改革方案設(shè)計(jì)前必須要做的基礎(chǔ)性的工作。根據(jù)此次調(diào)查,在不良資產(chǎn)的形成中,由于計(jì)劃與行政干預(yù)而造成的約占30%,政策上要求國(guó)有銀行支持國(guó)有企業(yè)而國(guó)有企業(yè)違約的約占30%,國(guó)家安排的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等結(jié)構(gòu)性調(diào)整約占10%,地方干預(yù),包括司法、執(zhí)法方面對(duì)債權(quán)人保護(hù)不利的約占10%,而由于國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部管理原因形成的不良貸款占全部不良貸款的20%。此外,社會(huì)信用環(huán)境較差,企業(yè)逃廢銀行債務(wù)嚴(yán)重以及未能實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等因素都交叉存在于各個(gè)類(lèi)別之中。可以看到其中有很多原因是和法律、司法和執(zhí)法有重要聯(lián)系的。

  在改革轉(zhuǎn)軌期間隨著問(wèn)題的不斷解決,原有的矛盾開(kāi)始不斷轉(zhuǎn)移。例如過(guò)去某些造成不良資產(chǎn)的原因開(kāi)始逐步被消除。由于政企不分、政策性貸款、不當(dāng)行政干預(yù)、中央地方關(guān)系不順、商業(yè)銀行缺乏內(nèi)控或者內(nèi)控不嚴(yán)而造成的問(wèn)題開(kāi)始逐步得到解決。改革早期,中央地方關(guān)系中存在“行政性分權(quán)”思路,在很大程度上影響了商業(yè)銀行內(nèi)控制度的有效性。貸款經(jīng)營(yíng)權(quán)也仿照行政區(qū)劃按照省、地、市、縣等分權(quán),每一級(jí)分行可能存在“三只眼睛”的現(xiàn)象,即“三只眼睛”分別看著總行、當(dāng)?shù)卣妥鳛楸O(jiān)管者的當(dāng)?shù)厝嗣胥y行。改革初期遠(yuǎn)程通信網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá),所以日常的監(jiān)管或指導(dǎo),受地方利益影響很大,內(nèi)控相當(dāng)薄弱。舉一個(gè)例子,90年代初期我在商業(yè)銀行工作時(shí)就發(fā)現(xiàn)銀行內(nèi)部有很多業(yè)務(wù)運(yùn)作的規(guī)則,十分詳盡。表面上看制度很健全,但是實(shí)際上總行知道執(zhí)行上常是另一回事,因此制定和完善規(guī)則在很大程度上是推卸責(zé)任的一個(gè)機(jī)制,分支機(jī)構(gòu)用“三只眼睛”看事、辦事,辦錯(cuò)了不是總行的責(zé)任。

  內(nèi)控問(wèn)題得以重視是從1993年十四屆三中全會(huì)開(kāi)始,當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)銀行要發(fā)展成綜合的商業(yè)性銀行,向企業(yè)化、商業(yè)化方向發(fā)展,不再是行政機(jī)構(gòu),所以不能按照行政的辦法來(lái)處理。但是變化往往需要時(shí)間,直到1997年吸取亞洲金融風(fēng)暴教訓(xùn)并召開(kāi)全國(guó)金融工作會(huì)議后,國(guó)有銀行對(duì)業(yè)務(wù)和人員才真正實(shí)行了“垂直管理體系”,才為加強(qiáng)內(nèi)控創(chuàng)造了條件。

  其他導(dǎo)致不良資產(chǎn)的原因,例如監(jiān)管體制問(wèn)題、國(guó)有企業(yè)本身問(wèn)題等,都在不斷變化,風(fēng)險(xiǎn)因素在逐步消除。例如,早期監(jiān)管存在的問(wèn)題簡(jiǎn)單說(shuō)就是“重審批、輕監(jiān)管”,主要是發(fā)“出生證”,生下來(lái)以后就不管了。從亞洲金融危機(jī)后,我國(guó)政府已基本放棄了對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的行政干預(yù),政府部門(mén)已經(jīng)從法律角度明確了商業(yè)銀行決定貸款的自主性。從本世紀(jì)開(kāi)始,政府已經(jīng)逐步放棄了國(guó)有銀行應(yīng)向國(guó)有企業(yè)實(shí)行信貸傾斜的要求。隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入,一些國(guó)有大型企業(yè)逐步成為上市公司,企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的改善也為商業(yè)銀行帶來(lái)了改進(jìn)資產(chǎn)質(zhì)量的可能。因此,總的來(lái)看,舊式的不良資產(chǎn)的問(wèn)題在逐步解決。但是,經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入新的發(fā)展階段后,金融方面會(huì)出現(xiàn)很多新問(wèn)題,要求我們加以解決。

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