審計長李金華：依法行政先從中央各部門做起

　　“依法行政必須首先從中央做起，從中央政府做起，從中央政府的各部門做起，如果中央政府各部門不去依法行政，你就很難要求地方和企業(yè)去遵紀守法。”在中央財經(jīng)大學法律系等機構(gòu)日前主辦的“2004.經(jīng)濟法律論壇”上，作為校友來做演講的國家審計署審計長李金華的這一論點引起了極大震動。

　　承擔責任是公司治理的起點

　　李金華的發(fā)言從“關注責任，完善治理，促進民主與法治”展開，他說，一個公司需要治理，一個國家也需要治理，公司治理的軟弱，一定會給投資者產(chǎn)生損失，國家治理的失效就會產(chǎn)生腐敗和混亂，就無法讓所有的投資者都得到收益的機會。李金華說，國家審計機關不是公司治理的主體，但它會通過履行涉及的職能來推動公司治理，而連接國家審計治理的橋梁，就是審計工作必須十分關注的責任。

　　第一點，承擔責任要成為公司治理的起點。公司治理的目標不僅僅是實現(xiàn)股東權(quán)益的最大化，更不是追求公司內(nèi)部人利益的最大化，企業(yè)在追求盈利的同時，必須承擔社會責任。比如遵守社會道德規(guī)范，維護企業(yè)利益的關系人，特別是勞動者的權(quán)益、保護環(huán)境等。背離責任的公司治理是沒有靈魂和目標的治理，而沒有治理來保證的責任僅僅是一紙空文。

　　李金華認為誠信是第一位的責任。講究誠信并不是每個理性經(jīng)濟人與生俱來的一種品德，我們從不幻想通過教育就讓整個經(jīng)濟領域的舞弊和丑聞銷聲匿跡。國家最近幾年一直在財經(jīng)領域當中打假治亂，目的只有一個，讓造假者的成本超過他的收益，讓造假者為此付出巨大的代價。目前在經(jīng)濟領域當中，特別是在銀行貸款的欺詐和一些退稅等方面，在一定程度上問題還相當嚴重。

　　所以，國家審計機關這幾年一直在努力推進審計成果的公開透明，其目的也是以此來促進信息相關的透明度，提高信息的對稱度，讓大家明白公司應該遵守的基本責任。

　　第二點，守法是公司的基本責任。審計人員在進行每一項審計任務的時候要明白，揭露經(jīng)濟犯罪并不是最終目標，但維護法制的尊嚴，提醒大家承擔起守法的責任，則應是時刻牢記的職責。

　　李金華提醒說，一些單位和個人在真實性、合法性的邊緣打擦邊球，利用關聯(lián)交易、內(nèi)幕交易等不恰當?shù)脑u估手段轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，最終損害大部分利益關系人的利益。對于這類問題，審計機關的原則是堅持“三個有利于”，為改革服務，堅決維護國家的利益。

　　能否有效的履行社會責任，是現(xiàn)代文明社會對公司治理提出的新的挑戰(zhàn)。李金華強調(diào)，要讓承擔責任成為公司治理的起點，必須對責任的承擔和履行進行監(jiān)督。國家審計機關目前對國有及國有控股企業(yè)的主要負責人進行審計監(jiān)督也正是基于這個目的。

　　李金華說，承擔責任是公司治理的起點，但絕不是公司治理的重點，假如沒有市場規(guī)制的約束，沒有法律的規(guī)則，責任將被十分輕松的拋棄；而只有在國家治理的框架下，公司治理才能被置于一個治理的潮流當中。

　　明確責任是國家治理的關鍵

　　如何改善國家治理是李金華指出的第二個難題。他說，實現(xiàn)國家治理的途徑很多，但是現(xiàn)在明確責任是國家治理的關鍵所在。

　　首先，政府的責任如果不能清晰的界定，那么錯位、越位和不到位的情況就會不斷地發(fā)生。在過去20多年中，中國政府一直在努力地進行政企分開工作，一些地方政府既當運動員又當裁判員，使整個市場的規(guī)則受到了一定的挑戰(zhàn)。在這種情況下，市場以及其他的一些手段，對政府是不起作用的。

　　其次，國家治理需要將責任法制化。在談論法治的過程當中，人們往往傾向于追求權(quán)力的法制化，卻容易忽略責任的法制化，這樣一來又進一步強化了政府各部門追求權(quán)力的沖動。

　　在李金華看來，責任法制化有三個好處，一是避免公權(quán)的無限擴大；二是關注權(quán)力實行的后果，改善行政；三是為責任的評價和考核提供前提。

　　李金華說，現(xiàn)在很多財政財務收支方面出了問題以后，好多主要領導甚至一無所知；在企業(yè)審計的時候下面發(fā)生很多問題，許多企業(yè)法人代表也一無所知。由此可見，權(quán)力雖很具體，但責任卻不具體。“不在于揭露問題，在于責任”，對這個問題，李金華表示思想也很矛盾：一個問題出來以后，如何層層追究責任？

　　李金華透露，最近這些年來，審計署審計監(jiān)督的主要對象重點是放在中央各部門，而且揭露了大量的違規(guī)違法的問題，基本上都是中央各部門。“如果中央政府各部門不去依法行政，你就難要求地方和企業(yè)去遵紀守法。”

　　李金華認為，在政府的眾多責任中，有效支配社會資源是一個核心。在經(jīng)濟社會當中責任的預算分配是國家權(quán)益的集中反應之一，如何建立與這種權(quán)力相匹配的責任體系應當成為全社會關注的焦點。如果沒有明確的責任框架，那么預算的分配過程就有可能產(chǎn)生權(quán)力的傾斜。從深層次看，僅僅管住分配環(huán)節(jié)還是不夠的，如果使用環(huán)節(jié)沒有責任配套，那么使用者追求資源分配最大化的沖動就會不斷地增大，而其非正常使用資源獲得的不當利益，又有可能流回到上一個環(huán)節(jié)，這樣必將導致惡性循環(huán)。因此，建立完善的預算資金的使用評價體系，配套嚴格的預算執(zhí)行監(jiān)督檢查制度，就是落實政府責任的一個重要環(huán)節(jié)。

　　關注責任是國家審計的本質(zhì)要求

　　李金華說，國家審計機關有眾多的審計對象，審計機關資源相對于大量被審計對象永遠是十分稀缺的，那么要找到一個著力點，那就是責任。審計預算的權(quán)力來自于人民，國家審計機關還要關注責任部門履行責任的有效性，積極開展績效審計。

　　談到責任追究，李金華說，國家審計機關無法強制性地要求誰去承擔責任，只能堅持一條，那就是讓應該進一步追究責任訴諸公眾。他說，經(jīng)過20年的實踐，我們感到增強審計的透明度，公開審計接口，也許是落實責任、推動一些問題整改的最好的辦法。“通過審計工作推動整改的情況，今年可以說是20年來最好的。”

　　“一個負責任的公司才會是個有未來的公司，一個負責任的國家才會是有希望的國家，一個負責任的民族才是有朝氣的民族。只有如此，全面建設小康社會的目標才能更好的實現(xiàn)。”李金華的總結(jié)陳辭博得滿堂喝彩。(張鮮堂 張帆)