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作者：陳志武
中國到底需要什么樣的監(jiān)管模式？“監(jiān)管會(huì)”和其他行政部門既不受立法人大常委會(huì)監(jiān)督，又不受司法的獨(dú)立審查。因此，我們可以把“監(jiān)管會(huì)”的職權(quán)限定在“監(jiān)管”上，規(guī)定只有在“市場失靈”時(shí)才可介入或干預(yù)市場等等。但如果不同時(shí)配有可靠的監(jiān)督、問責(zé)與處罰制約機(jī)制的話，書面上對(duì)權(quán)限的規(guī)定再好，可能實(shí)際意義不多。如果沒有立法機(jī)
構(gòu)定期公開地監(jiān)督“監(jiān)管會(huì)”的工作，如果沒有機(jī)制讓司法介入并審查、制約“監(jiān)管會(huì)”的權(quán)力擴(kuò)張，那么“監(jiān)管會(huì)”沒有理由不去給自己增加、擴(kuò)大權(quán)力。
中國證監(jiān)會(huì)是中國最早成立的監(jiān)管會(huì)，至今已經(jīng)運(yùn)作11年了，證監(jiān)會(huì)是專業(yè)水平最高、效率最好的部級(jí)單位之一。其設(shè)置的目的是使其成為證券市場的“裁判員”，而不是讓其成為所有上市公司、證券公司、證券市場的行政主管“部”門，也不應(yīng)該是執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策的機(jī)構(gòu)。但實(shí)際的情況是，盡管上一屆證監(jiān)會(huì)在過去幾年中盡了最大的努力將其轉(zhuǎn)變成證券市場“裁判員”，證監(jiān)會(huì)仍像一個(gè)行政主管“部”，并不像書面設(shè)計(jì)的“監(jiān)管會(huì)”。在制約機(jī)制不健全的環(huán)境下，權(quán)力難以不擴(kuò)張，甚至有時(shí)是非理性的外部環(huán)境逼著它擴(kuò)張權(quán)力。
按照“監(jiān)管會(huì)”的設(shè)計(jì)意圖，證監(jiān)會(huì)自然有權(quán)設(shè)置各類許可審批項(xiàng)目，以便為證券服務(wù)的消費(fèi)者“把關(guān)”，比如，券商的承銷許可、經(jīng)紀(jì)許可、發(fā)行申請(qǐng)“輔導(dǎo)”許可、證券會(huì)計(jì)師許可、證券律師許可、基金管理公司的從業(yè)許可等等都由證監(jiān)會(huì)掌握，上市公司的獨(dú)立董事也得從證監(jiān)會(huì)指定的名單里挑、上市公司披露信息的報(bào)刊也得由證監(jiān)會(huì)指定。考慮到證券服務(wù)的性質(zhì)，有些從業(yè)許可是必需的，但有些許可審批款項(xiàng)應(yīng)該可以去掉。
或許各類從業(yè)許可、資格審查都屬于“裁判員”應(yīng)該管的范圍。但是，證監(jiān)會(huì)要求審批的還包括屬于證券業(yè)務(wù)內(nèi)容的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目本來應(yīng)該留給當(dāng)事人去決定。比如，每個(gè)公司可發(fā)行多少股、發(fā)行價(jià)格為多高、什么時(shí)候發(fā)行、在哪個(gè)交易所上市、上市公司間的并購是否可通過、申請(qǐng)上市的公司是否“真的”需要外部融資等等，這些也都是證監(jiān)會(huì)審批的內(nèi)容。
另外證監(jiān)會(huì)有自己主管的企事業(yè)單位：上交所、深交所和期貨交易所。這些直屬證監(jiān)會(huì)的單位雖然不是贏利性企業(yè)，可它們也是整個(gè)證券市場的一個(gè)利益方，而且也應(yīng)該是證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的對(duì)象。讓交易所直屬于證監(jiān)會(huì)會(huì)降低監(jiān)管者作為“裁判員”的中立性。
就以美國證監(jiān)會(huì)為例，它是根據(jù)1934年《證券監(jiān)管法》而設(shè)立的，美國參議院證券委員會(huì)和眾議院證券金融委員會(huì)隨時(shí)都可以對(duì)證監(jiān)會(huì)的做法提出質(zhì)疑，這樣證監(jiān)會(huì)的權(quán)力擴(kuò)張就沒有空間。監(jiān)管部門首先想到的是怎么向國會(huì)交差，這樣就創(chuàng)造了很好的監(jiān)管環(huán)境。
作者為耶魯大學(xué)金融系教授
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