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本報記者 張子鵬 北京報道
2004年歲末，國家發改委能源局局長徐錠明又增加了一項“特殊”任務。來自國家能源局的消息人士稱，徐近期一直在搜集和撰寫關于成立國家能源部或更高級別能源管理部門的報告，準備上報給國務院。
中國電力企業聯合會的一位官員證實了這種說法：“最近國務院要求能源局提交中國成立更高級別能源管理部門的可行性，以及與國外能源管理體制進行比較的論證報告。”
而進一步的消息稱，更高級別的能源管理部門最快可能會在明年成立。
種種跡象表明，事隔16年之后，重建能源部又提上中國政府的議事日程。按照業內人士的說法，在目前能源缺口擴大、能源安全告急、能源多頭管理的情況下，如何設計一個比較合理的體制來進行調控和管理，已經成為國家能源事務管理的當務之急。
能源局的多事之秋
能源部在1988年也曾粉墨登場，當時是把能源領域的相關企業捆綁在一起成立了能源部。但這種政企合一的聯合部門，只短暫存在了四年，便匆匆夭折。
此后，中國能源管理部門被按照電力、石油、煤炭等門類割裂開來，管理力量分散。在發改委未成立之前，有外籍人士笑談，中國的經貿委基礎司電力處一共才四五個人，能把全國的電力管起來。
2002年底和2003年初，正面臨政府換屆之機，業內對于成立更高級別的能源管理部門的呼聲曾一度非常之熱。
但在2003年政府機構改革之后，調整后的各大部委名單上，并沒有看到能源部的身影，而是改以能源局的名字，納入國家發改委管轄的一個司局級單位。業內分析稱，能源部雖然最終沒有成立，并不是沒有必要，而是各方利益博弈的結果。
但是，即使在目前能源局存在的管理架構下，一些業內專家仍對能源部抱有熱望。他們稱，成立更高級別的能源管理機構，是一個漸進的過程，需要時間。一個例證是，在國家發改委之中，唯有能源局和經濟運行局是以局為后綴命名的，而其它部門則均以司命名。國家發改委的一位官員解釋，這是高層另眼相看能源部門，局的特殊名稱，可以為日后過渡到更高級別的能源管理部門埋下伏筆。
然而，能源局成立一年多來，適逢中國能源領域多事之秋。從2002年下半年，中國的能源供應便顯現出了未來短缺的長期態勢。在電力供應方面，國家電力公司分拆導致電力發展規劃不力，電力投入停止，導致全面短缺；而石油的需求也在這兩年放量增長，缺口近40%，進口量將首次超過1億噸。
最明顯的沖突體現在能源外交方面。中國三大石油公司在海外采購方面四面出擊，但時常碰壁。專家稱，實際上，石油交易往往與當地政府的態度有直接關系，沒有中國政府部門協調，中國的石油公司難以與國外的政府能源管理部門取得良好的溝通。
國家發改委能源研究所一位副所長告訴記者，目前，一些國家對于中國的巨額石油需求抱有戒備心態，需要中方通過公關來消除。但目前這些工作很多時候是外交部和發改委相關部門分散進行，效果難免不到位。“企業跟國外政府是搞不好關系的，應該有一個能源部，去做政府公關，具體合作可以由企業來實施。”
更現實的問題是，由于中國缺乏一個高級別的專業能源部門，在出席一些國際能源會議方面，一些國際組織甚至都不知道邀請中國哪個部門的哪位領導參加才合適。
“現在是國家發改委副主任張國寶參加的多一些，但是，張國寶是振興東北老工業基地辦公室的主任，還管著交通問題等，他很難有太多時間進行能源外交。”業內一位人士對記者說。
10億元能源資產的協調困境
目前，能源已經成為中國最重要的國民經濟命脈，中國每年在電力和石油領域的總投入已超過一萬多億元。然而，“管理這近10億元資產和每年上萬億投資的部門，只有20多人的國家發改委能源局。”美國能源基金會中國代表處電力項目主管王萬興表示。
王萬興稱，與中國相比，美國能源部規模達3000多人(包括各類實驗室等，全國共1.5萬人)。而僅美國的聯邦能源監管委員會就近1700人，這其中有近500名律師，使得能源監管政策的制定和執行駕輕就熟。
“能源局的人，就算整天忙著批準新建發電廠等能源項目，就已經忙不過來了，何談制定關系國民經濟基礎命脈的戰略規劃和具體預測未來的能源需求呢？”國家發改委能源研究所的一位專家說。
中國電力企業聯合會的一位高層說，由于能源局的級別只是司局級，而能源領域的行業性大公司大都是部級，以下令上，能源局在具體政策的執行方面陷入了協調困境。“煤電油當下這么緊張，但各家管各家的事，國家對于這方面的協調力度不足。這是一個大問題。”
亞洲開發銀行駐中國代表處負責電力的項目官員李勇也認為，“成立一個能源部有助于中國能源問題的解決。”
他認為，中國能源行業面臨的第一大挑戰是，能源戰略的制定和如何具體實施。能源包括的子行業比較多，煤電油氣等。能源點在中國的分布不平均，主要的能源點分布在西部，大量的需求地域卻在東部。這就需要一個站得比較高的能源部門，通盤考慮中國的能源規劃和計劃。而且這個部門需要足夠的能力和時間，也需要足夠的財力和人力。
“如果有一個比較高一級的部門，從政策層面上就能提供更清楚的支持。”李勇說。
能源部委還是能源辦？
業內人士介紹，目前，對于建立更高級別的能源部門模式有三種構想。一是效仿美國等國家獨立于發改委之外，成立正部級的能源部；二是成立能源委，與能源部的區別可能是管理上更加宏觀一些；三是在仍在發改委的領導下，成立一個類似國務院西部開發辦公室或者振興東北老工業基地辦公室的一個國務院能源辦公室，由發改委的一位副主任兼任該辦公室的主任，將原來的能源局由司局級升格為副部級，這樣就可以名正言順地擴充人力，并不會引起其它司局的意見，以利于更多工作的開展。
目前，對三種模式選擇的分歧非常微妙：業界專家大多希望成立能源部或者能源委，而國家發改委的高層應該是比較傾向于成立一個副部級的辦公室。實際上，關鍵是界定對于能源部委或者辦公室的權限。
可以推測的是，能源部的職能和權限肯定不甘重蹈能源局的覆轍。此前，國家發改委能源局局長徐錠明曾明示，能源局現在的職責相當于過去的石油部、電力部和煤炭部。國家給能源局批準的三定方案包括，負責研究國內外能源研究開發情況，提出能源發展戰略和重大政策；擬定能源發展規劃，提出相關體制改革的建議；實施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源的管理；管理國家石油儲備；提出能源節約和發展新能源的政策措施。
但是，在中國的行政序列中，并不僅是能源局一個部門管理能源。在國家發改委中，能源局主要從事能源項目的審批和規劃，還有價格司負責油價、電價等能源價格的制定；資源司負責礦產的開發綜合利用；經濟運行局負責能源與運輸等行業的協調，電力的需求側管理以及成品油的市場建設等；一些能源投資需要經過投資司；下游的煉廠放在工業司；進出口總量計劃歸經貿司；交通司管能源運輸。”
對于能源行業的多頭管理是業內學者經常詬病的問題。“如果成立能源部，還是希望能夠把能源的管理都集中于這一個部門。”中國能源網CEO韓曉平說。
但是實際的情況可能未必如此。“國家發改委很難會把價格制定的權利全部交給能源部的。”另外一位人士認為，“這牽涉到，能源體制未來將采用集中監管還是分散監管的問題。”
“即使成立了能源部，能源的一些問題發改委還是要來管的。”國家電網公司一位人士說，“現在成立能源部無非要解決各個能源的協調問題。實際上，未來能源部的核心問題是在于與國家發改委的協調。”
這其中倒并不僅是一些部門之間利益博弈問題，而是能源價格關乎國民經濟發展，按照現在的供需緊張，電力的價格應該上升；但是由于關系國計民生，電價提高一些企業就無法生存，所以上漲幅度不能太快太高。
在中國，確定能源價格是宏觀調控的重要手段。目前的電力、煤炭和石油行業中，大部分是國有企業，政府若要進行宏觀調控，調節能源價格的行政協調手段往往很有效。這也是國家始終未將電價決定權利劃給電監會的原因。但按照世界銀行此前的設計，電價決定權利應歸于電監會。
能源部成立之后，剛剛掛牌不久的電監會又要走向何方？實際上，在有關人士的設想中，電監會類似于國外的能監會機構。其實如果在未來成立能源部，中國可以效仿美國以電監會為雛形，組建能源監督管理委員會，下轄電監會、煤監會、石油監管委員會等。能監會代表消費者和政府的利益行使能源市場裁判員的權利，監管國內的能源交易是否公平公正，并制定交易規則等。
但也有人士認為，由于煤炭和石油的市場化程度較高，成立監管部門未必有太大作用，而電力的即發即用和自然壟斷的性質，是需要一個專門委員會進行監管的。
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