財政供養(yǎng)捉襟見肘 國土資源部百萬違規(guī)補貼背后

　　挪用資金為自收自支的下屬事業(yè)單位解困，已令更多中央部委成為審計署糾錯對象，專家認為定位政府職能是改革前提

　　□本報記者王文香北京報道

　　11月1日，國家審計署公開發(fā)布對國土資源部的審計報告。

　　與報告所披露的6307萬元資金挪用相比，一筆100萬元的違規(guī)補貼雖位列問題之首，卻并不算引人注目。

　　審計署披露的具體事實是：2003年4月，國土資源部批復(fù)所屬中國土地勘測規(guī)劃院預(yù)算時，安排了隸屬于國土資源部的經(jīng)費自理事業(yè)單位———中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心房租及人員經(jīng)費等補貼100萬元，從而形成將財政資金安排給自收自支單位的違規(guī)行為。

　　報告顯示，去年10月至今年2月，對于國土資源部的審計范圍涵蓋了其下屬的8家事業(yè)單位。

　　記者隨后的調(diào)查證明，上述違規(guī)補貼問題再次凸顯中央部委下屬事業(yè)單位的體制困境。而國家發(fā)改委作為相關(guān)改革的操刀者，正在進行梳理工作，以期將“政府財政全額撥款的事業(yè)單位減少到最必要的程度。”

　　最新消息顯示，中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心的問題亦非孤立，更多事業(yè)單位違規(guī)使用財政資金的現(xiàn)象已進入審計部門視野。

　　11月18日，審計署再度公布人事部、鐵道部等四個部門的審計報告。其中，鐵道部被發(fā)現(xiàn)在2003年用運營管理費等企業(yè)資金補助行政事業(yè)單位經(jīng)費和項目支出1.12億元，未列入年度部門預(yù)算，違反了《中華人民共和國預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定。

　　經(jīng)費不足暗渡陳倉

　　100萬的違規(guī)補貼問題本身并不復(fù)雜。

　　“其中46.2萬元用于法律中心的房租，其余用在人員經(jīng)費補貼及有關(guān)的辦公支出等方面。”國土資源部財務(wù)司一位部門負責(zé)人介紹說。

　　在預(yù)算中開列這100萬費用的中國土地勘測規(guī)劃院，當與資金使用無涉。該院辦公室一位負責(zé)人的說法是，“這100萬元我們沒花一分錢。”

　　但土地勘測規(guī)劃院的一位財務(wù)人員知曉個中情況，他介紹說：“規(guī)劃院是財政全額撥款單位，而中國礦產(chǎn)法律事務(wù)中心屬自收自支單位，不能享用財政撥款，國土資源部即通過規(guī)劃院的年度財政預(yù)算，將這100萬元的財政專項用于房租的資金轉(zhuǎn)給法律中心使用。”

　　11月9日，國家審計署發(fā)布公告后第九天，中國礦產(chǎn)法律事務(wù)中心一位工作人員告訴記者，“中心存在經(jīng)費來源不暢的問題，目前正在爭取成為財政撥款單位。”

　　早在今年2月4日，法律事務(wù)中心在網(wǎng)站上發(fā)表的年度總結(jié)已表達了同樣觀點。報告著重提到，法律中心存在的困難和問題，是中心的性質(zhì)、職能、經(jīng)費來源尚需要進一步調(diào)整和理順。這個報告的發(fā)布時間，恰與審計署結(jié)束國土資源部審計相吻合。

　　至此，100萬違規(guī)補貼的事實本身已然清晰，中國礦產(chǎn)法律事務(wù)中心經(jīng)費來源不敷所用，于是所屬上級部門國土資源部暗渡陳倉為其解困。

　　然而事實背后的問題尚未解決，中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心究竟是為政府服務(wù)還是為社會公眾服務(wù)，如其經(jīng)費并不能通過市場的方式得以解決，違規(guī)補貼現(xiàn)象是否會再度發(fā)生？這已成為眾多中央部委下屬事業(yè)單位共同面對的困局。

　　服務(wù)政府還是社會

　　北京市西城區(qū)羊肉胡同77號，距國土資源部辦公大樓約200米處，中國礦產(chǎn)法律事務(wù)中心的紅色門墻上，有“服務(wù)政府、服務(wù)社會、服務(wù)市場”幾個大字。

　　“服務(wù)政府是擺在第一位的。”法律事務(wù)中心一位工作人員說。

　　這家事業(yè)單位成立于2002年12月。據(jù)了解，經(jīng)中央機構(gòu)編制委員會辦公室批復(fù)，國土資源部當時將中國地產(chǎn)咨詢評估中心更名為中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，并加掛國土資源部土地爭議調(diào)處事務(wù)中心的牌子。

　　中心成立之初僅10人，現(xiàn)已擴編到30多人，全部都有編制。

　　據(jù)介紹，中心主任由國土資源部黨組任命，處級以下干部實行聘用制。2003年，中心曾招聘一批名牌大學(xué)生，其人員設(shè)置均經(jīng)過國土資源部審定。

　　從機構(gòu)設(shè)置角度觀察，中國礦產(chǎn)事務(wù)中心實行主任負責(zé)制，下設(shè)辦公室、法律與復(fù)議事務(wù)處、登記事務(wù)處、調(diào)處與產(chǎn)權(quán)事務(wù)處和市場服務(wù)處共5個處(室)。

　　一位內(nèi)部知情人士介紹，該中心人員仍有行政級別的局、處之分，這正是外界所詬病的事業(yè)單位“官僚化”現(xiàn)象。

　　從職能上看，土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心所承擔(dān)的法律咨詢服務(wù)、中國土地網(wǎng)站運行兩項工作，為無償向社會提供。

　　所謂咨詢服務(wù)是指去年開通的中國土地礦產(chǎn)法律熱線，屬于國土資源部便民措施之一，由中心負責(zé)日常管理并接聽和解答咨詢電話。

　　另外，如果有人上門咨詢相關(guān)土地法律問題，則“象征性”地收取每人50元的費用。

　　而中心的主要職能是參與有關(guān)國土資源政策、法規(guī)的前期調(diào)研、論證，開展有關(guān)土地爭議調(diào)處制度建設(shè)研究等事務(wù)性工作。這方面的費用，系由國土資源部安排專項資金解決。

　　上述國土資源部財務(wù)司的部門負責(zé)人認為，法律事務(wù)中心成立之初就面臨著經(jīng)費來源不明的窘境。自收自支的事業(yè)單位按理要從市場上獲得收入來維持運轉(zhuǎn)，但法律中心實際上沒有外部的收入來源，國土資源部只能設(shè)法為其解決經(jīng)費問題。

　　“中心是為國土資源部政府決策服務(wù)的，但卻被劃為自收自支單位，這種定位是不合理的。”據(jù)這位部門負責(zé)人介紹，法律中心成立時，國家財政部已經(jīng)不再新批財政撥款的事業(yè)單位，新設(shè)事業(yè)單位只能自收自支。

　　財政供養(yǎng)捉襟見肘

　　有證據(jù)顯示，中央部委下屬事業(yè)單位經(jīng)費困難，并非國土資源部獨有。

　　隸屬國家科技部的中國技術(shù)市場管理促進中心主任張序國對記者說：“本中心屬全額撥款事業(yè)單位，但每年的財政撥款還是不夠用，只能通過承接項目獲得財政專項資金來彌補基本收入的不足。”

　　張序國介紹，國家科技部也曾設(shè)立過自收自支的事業(yè)單位，但這些單位并沒有從市場獲得收入的能力，結(jié)果還是向部里要錢要項目，后來就用財政專項經(jīng)費來支付人員工資、福利，因此被審計署查了好幾次，所以最后科技部干脆將這類事業(yè)單位合并，全部變?yōu)橛韶斦�撥款的事業(yè)單位。

　　據(jù)了解，按照經(jīng)費來源劃分，現(xiàn)行事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款、自收自支三種類型。

　　國土資源部財務(wù)司的官員算了一筆賬，國家對于事業(yè)單位經(jīng)費采取的是“定員定額”的財政撥付方式。每年財政給事業(yè)單位人員支出平均每年不到兩萬元，公用支出不到一萬元，攤到人頭上加起來平均一人年均三萬元。

　　按照北京市的平均水平，這筆財政資金用于支付退休職工的退休費用還不夠。

　　“所以肯定得從項目資金里解決人員開支，這是目前事業(yè)單位存在的普遍現(xiàn)象。”上述國土資源部財務(wù)司官員說。

　　可以佐證上述說法的事實是，中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心的一位工作人員介紹，一千多元的月薪令其經(jīng)常捉襟見肘。“不過就是工作比較穩(wěn)定，不存在太大競爭。”

　　重生之路并不平坦

　　“這暴露出國家對于事業(yè)單位的分類存在問題。”11月12日，國家行政學(xué)院公共管理部教授竹立家接受記者采訪時提出，事業(yè)單位自收自支的提法本來就是不對的，如果這個事業(yè)單位提供的是公共服務(wù)，就應(yīng)該由財政來供養(yǎng)，并根據(jù)實際需要給足經(jīng)費；相反如帶有經(jīng)營性質(zhì)，則應(yīng)將其完全推向市場，轉(zhuǎn)為企業(yè)。

　　而按中央機構(gòu)編制委員會王岐海兩年前提出的觀點，差額撥款和自收自支屬于事業(yè)單位經(jīng)費管理改革的兩種過渡階段。

　　在2002年黨的十六大召開前夕，王岐海接受《了望》周刊采訪談及事業(yè)單位改革的基本思路時說，應(yīng)采取區(qū)別對待的辦法，根據(jù)事業(yè)單位的收入狀況和自給能力，確定不同的補助標準和扶持力度，鼓勵事業(yè)單位在提高經(jīng)費自給水平的前提下，減少財政供給。

　　王岐海說，對已取消部分管理職能的事業(yè)單位，要逐步核減人員經(jīng)費。對成建制轉(zhuǎn)為經(jīng)濟實體的事業(yè)單位要停止撥付經(jīng)費。嚴格控制財政撥款和收取規(guī)費事業(yè)單位的規(guī)模和數(shù)量，推進有條件的全額撥款事業(yè)單位，按照有關(guān)規(guī)定開展有償服務(wù)，逐步向差額撥款補貼過渡；差額撥款的事業(yè)單位，要進一步創(chuàng)造條件，向自收自支或企業(yè)化管理過渡。

　　事實上，十六大全面提出推行事業(yè)單位改革后，眾多事業(yè)單位兩年來的轉(zhuǎn)型和重生之路并不平坦。“全額撥款的事業(yè)單位要走向市場的難度相當大。”國土資源部財務(wù)司的那位官員介紹說，國土資源部2001年就依照國家要求對其下屬的科研機構(gòu)進行事業(yè)單位改革，13個下屬的科研機構(gòu)中，5個科研機構(gòu)被要求整體推向市場，可因為吃財政錢慣了，進入市場很難適應(yīng)，直到今年11月12日才完成企業(yè)工商登記。

　　“先要定位政府職能”

　　值得關(guān)注的是，中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心的成立，與十六大召開時間相隔甚為接近。

　　成立之初就存在發(fā)展隱憂，為何還要成立？國土資源部內(nèi)部人士解釋，“隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地爭議事件的增多，亟待成立一個單位參與有關(guān)國土資源政策、法規(guī)的前期調(diào)研、論證，開展有關(guān)土地爭議調(diào)處制度建設(shè)研究等事務(wù)性工作。”

　　中國礦產(chǎn)法律事務(wù)中心一位處級干部的說法是，法律事務(wù)中心的設(shè)立是適應(yīng)了行政機構(gòu)改革的需要而設(shè)立的。

　　竹立家教授則對此提出質(zhì)疑：“法津事務(wù)中心所承擔(dān)的參與國土資源管理政策、法規(guī)的前期調(diào)研等職能，本該由國土資源部自己來做，如果國土資源部非得需要這種服務(wù)，完全可通過社會購買來實現(xiàn)，而不必長期浪費人力、物力資源新增事業(yè)單位。”

　　“可見要想厘清事業(yè)單位的定位，必須首先給政府職能進行定位。”竹立家說，一些部委熱衷于建立下屬事業(yè)單位，還是出于自身利益的需要。對于這些新增的自收自支事業(yè)單位，部委將所屬全額撥款的財政專項資金轉(zhuǎn)移使用，從而形成普遍的濫用財政資金問題。

　　竹立家進而認為，“審計風(fēng)暴”所暴露的部委下屬事業(yè)單位資金問題，實際上說明國家公共政策和公共財政配置不到位，公共財政預(yù)算機制存在很大的漏洞。

　　“我們國家現(xiàn)在的財政預(yù)算在預(yù)算配置、預(yù)算過程、預(yù)算結(jié)果都不透明、公開，預(yù)算配置、監(jiān)督、執(zhí)行只在政府內(nèi)部進行，由此留下很大的濫用預(yù)算資金的空間，使國家財政預(yù)算內(nèi)的資金預(yù)算外來用成為一種普遍現(xiàn)象。”

　　竹立家說：“只有做到預(yù)算透明化，才能促使社會、輿論監(jiān)督、社會團體、中介組織對國家預(yù)算進行監(jiān)督。”

　　改革牽涉部門利益

　　記者從國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司了解到，全國各類事業(yè)單位目前共130多萬個，擁有2900多萬人員和近3萬億元國有資產(chǎn)。國家正在考慮對全國的事業(yè)單位進行重新定位(即重新分類)，總的趨勢是：能轉(zhuǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)成企業(yè)，從政府部門里出來“站錯隊”的回到政府機構(gòu)，一部分純公益類的，國家需要扶持的仍由國家養(yǎng)著。

　　最終的目標之一就是，“把政府財政全額撥款的事業(yè)單位減少到最必要的程度。”經(jīng)濟體制綜合改革司正是事業(yè)單位改革的操刀者。

　　11月17日，該司一位官員在接受記者采訪時談到了改革所面臨的難題。

　　這位官員說，深化事業(yè)單位改革是繼國有企業(yè)改革、政府機構(gòu)改革之后，中國面臨的又一項重要任務(wù)。與經(jīng)濟領(lǐng)域改革不同的是，事業(yè)單位改革涉及的利益群體復(fù)雜，不僅是事業(yè)單位利益的重新劃分，也是事業(yè)單位的主管主辦部門———政府部門重新調(diào)整利益的過程，要想打破新舊體制，將政府部門利益予以調(diào)整交給市場，其難度可想而知。

　　“怎么改？國外的模式并不能照搬，而我國目前還沒有一個較為明確清晰的思路，但這場改革只能成功不能失敗，這注定其只能是一個較為漫長的過程，而不能急于求成。”上述經(jīng)濟體制綜合改革司官員表示，可以肯定的是，事業(yè)單位改革的結(jié)果應(yīng)該是保證公共服務(wù)提供的多元化，和事業(yè)單位本身運作的多元化。