土地新政：一場剛剛開始的戰斗

　　本報記者 李佳鵬 王一娟　

　　11月，中國的土地市場成為眾人注目的焦點。首先是引起各級政府、投資商和百姓關注的“土地新政”以國務院文件的形式出臺了——即《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發28號文)。

　　與此相配套，國土資源部出臺了一系列具體實施辦法。

　　有專家指出，土地新政雖具有積極的進步意義，但仍有一定的局限，土地市場還有諸多問題尚待處理、解決，應該說針對土地市場的革命還是一場尚未結束的“戰斗”。

　　城里人不能買農村宅基地

　　每逢雙休日，張先生都要開著私家車，到位于郊區的第二套房子里去度周末。這座房子地處農村，空氣新鮮、環境安靜，是休息放松的好地方。

　　近幾年來，像張先生這樣在農村擁有第二套住房的城里人不在少數。然而，這種行為受到了國家最高土地管理部門——國土資源部的高度關注。國土資源部土地利用司負責人近日在接受記者采訪時說，目前一些大中城市的居民到周邊農村購置宅基地，國家明確禁止這種行為。國土資源部日前發布《關于加強農村宅基地管理的意見》，嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。

　　土地利用司的這位負責人說，盡管買賣地面上的房產是合法的，但是要辨清買賣行為和目的，如果購置房產只是為了拆舊建新，就是變相購買宅基地的行為，要堅決制止，不能為其發放土地使用證。

　　據了解，剛剛出臺的《關于加強農村宅基地管理的意見》，是第一個全國性的有關農村宅基地的管理文件。這些年我們對城鎮建設用地關注得較多，出臺的政策措施比較齊全，但是對農村集體建設用地尤其是宅基地的管理措施還不夠完善，在《意見》出臺之前，連一個全國性的宅基地管理規范性文件都沒有。數據表明，全國農村宅基地總量相當于城鎮已建成面積總量。

　　宅基地管理的相關意見只是我國農村土地政策改革進行中的措施之一。有關土地改革的“戰斗”，正在開始。

　　土地制度規范不應單純靠政策

　　對于農用土地凍結政策解禁，南京航空航天大學人文學院法律系孟繁超教授表示，這是政府在治理整頓土地市場的基礎上對土地利用進行宏觀調控的策略，其目的和意向是好的。該政策雖然影響了土地的市場供應，但其在平抑房價中的作用是否能得以彰顯還未為可知，而如何防止圈地熱現象的反彈、有效防止投資規模擴張和鞏固土地市場的治理成果，推進土地交易和利用的穩定、有序進行才是問題的關鍵。

　　目前我國圈占土地、亂占濫用耕地的問題尚未根本解決，土地交易和開發比較混亂，其中的違法違規行為不少。隨著經營性土地協議轉讓的叫停和土地全面實行招標拍賣掛牌交易制度的出臺，土地使用的管理應該向著更規范化和長期穩定的趨勢發展，因此依靠政策的松緊變動來規范土地的利用并非長久之計，不利于人們形成善良穩定的心理預期和對政府公信力的高度信任，相反容易導致一些人的投機行為，降低了違法行為的預期成本。

　　孟繁超教授認為，土地制度的規范不應該依靠有關管理部門的一系列政策，而應依靠物權法和土地基本法來解決，明確行為模式和救濟模式，節制行政，本著私法和社會法的基本理念設計土地制度，使土地資源的開發利用和社會經濟的可持續發展進入良性循環。此次農用地轉建設用地政策解禁的實施要嚴格條件、掌握速度、對過去屬于違反的行為應不予認可。

　　土地解凍要嚴防過熱和用地反彈

　　“最近一個時期，針對一些行業的過熱問題，國家首先通過金融政策實施宏觀調控，但收效不很明顯，其后又實施了土地凍結措施，很快見效。因此，這次農用地轉建設用地凍結措施給人們的印象，其直接導火索不是土地問題本身，而是宏觀調控的需要。但實際上，土地問題依然嚴峻，土地解凍后，一方面需要預防一些行業過熱問題死灰復燃，另一方面需要預防建設用地量的大幅反彈。”中國社會科學院城市發展與環境研究中心，規劃研究室副主任李景國對記者說。

　　李景國介紹，經過半年的土地凍結，許多地區，特別是經濟發達地區，翹首期盼解凍，這種態勢，很容易出現強勁反彈。盡管伴隨土地的解凍，中央及其土地主管部門出臺了一些旨在防止反彈、加強建設用地控制、保護農地的措施和規定，但他個人認為，關鍵是落實，而落實的關鍵是各級地方政府。根據目前的土地管理體制，各級政府掌握從農地轉非的征用到土地一級市場等建設用地的源頭。對地方政府及其主要領導的違規、違法用地應追究責任、甚至刑事責任。

　　目前，國家對土地管理的政策和規定不可謂不多，但地方政府及其領導個人違規、違法用地的政治和經濟風險或成本太低，而地方利益甚至個人利益(對少數貪官而言)又太大，是導致違規、違法用地屢禁不止的重要原因。

　　李景國建議，應該盡快實施物業稅，變土地稅費一次交付為細水長流，從根本上革除地方政府通過圈地賣地追求短期利益的制度性根源。另外，根據我國國情，也應考慮探索建立建設用地的全國性市場，在控制全國建設用地總量的前提下，通過建設市場，使建設用地增量過大地區付出更多成本，建設用地少的地區在市場中得到補償，尋求建設用地增量的地區平衡和公正。

　　明確土地行政管理目標是治本之策

　　土地問題既是一個熱點問題也是一個敏感問題，土地問題解決的好壞直接關系到農民的切身利益，如何較好地解決我國土地市場存在的問題是各級政府一直研究和探討的重要問題。對此，北京大學土地科學中心主任蔡運龍教授在接受記者采訪時表示，解決問題的關鍵在于是否明確了土地行政管理的目標。

　　北京大學土地科學中心主任蔡運龍教授介紹，最近，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》出臺，這表明自改革開放以來，我國最高行政直接干預土地管理的類似經歷已至少是第三次了：20世紀80年代鄉鎮企業發展和房地產開發亂占耕地加快了土地管理法的出臺，鄧小平南巡講話后發生的“開發區熱”、“房地產熱”導致1990年代中期的建設用地清理和農地轉用緊縮，世紀初新一輪圈地“運動”又使中央出面再次對農地轉用加以緊縮并實行“三個暫停”。

　　這幾次“緊縮”所要解決的問題基本相同，之所以一而再、再而三，說明前幾次并沒有治根，那么這一次是否會重蹈覆轍呢？

　　對于人多地少的中國，食物安全問題是一柄“達摩克利斯之劍”，隨時高懸在我們頭上。問題的嚴重性還在于，中國正處在經濟高速發展、城市化和工業化突飛猛進的時期，非農用地的需求不可避免將進一步增長。于是，我們面臨以有限的適宜土地(主要是耕地)既要保證“吃飯”又要保證“建設”的兩難局面，生態退耕將進一步加劇這種沖突。

　　蔡運龍教授指出，其實不僅國家糧食安全、生態安全、保證建設用地需求都與耕地有關，一系列社會問題也在耕地轉移的過程中反映出來。例如：農地非農化與農民非農化不同步，導致“三無”(無地、無業、無社會保障)農民增多，成為社會穩定的一大隱患；土地轉移的增值收益分配不公平，開發商攫取了大量超額利潤，地方政府獲取了可觀的土地出讓金，而農民權益卻被剝奪；某些地方政府官員與開發商勾結，濫用土地征用權，低價征地，高價賣出，從中獲取不義之財，是行政腐敗的一大表現；中央三令五申保護耕地，地方為了追逐眼下之利卻自有對策，導致違規圈地的事件層出不窮，反映出中央與地方的矛盾等等。

　　他指出，面對諸如此類的問題，迄今的對策基本上只是在“治標”，常常既不可行，又不合理。業界熟知的一句話：“采取世界上最為嚴格耕地保護和土地管理政策的國家卻是世界上農地最容易被征用的國家”，道出了我國土地行政管理的尷尬。

　　一方面，土地行政管理“把保護耕地作為首選目標”；另一方面，又存在利益機制驅動的“占地沖動”。土地行政管理不能統籌各種關系，就陷入顧此失彼，頭痛醫頭，腳痛醫腳，“緊縮”與“反彈”之所以一而再、再而三往復，癥結正在于此。

　　土地產權不明晰農民沒有發言權

　　蔡運龍教授強調，為什么“采取世界上最為嚴格耕地保護和土地管理政策的國家卻是世界上農地最容易被征用的國家”？因為在中國征地太容易，征地獲得的好處大于違規可能承擔的風險。為什么征地容易？因為土地產權不明晰，農民對土地的用途沒有發言權和決策權。

　　他說，我國城市土地屬國家所有，似乎產權較為明晰，但實際操作中也有種種模糊之處。例如，國家是誰？是中央政府還是地方政府？是政府的哪個部門？由于中央和地方、政府部門之間責權不明、利害沖突，于是出現種種“上有政策，下有對策”和部門扯皮的怪現象。

　　另一個根本原因是土地市場化不充分，這是產權不明晰的必然結果。農地非農化是通過“征地”完成的，一個“征”字，充分表現了計劃經濟的特色，意味著“指令”，意味著“國家權力”。所以“市場價不如市長價”，開發商可以低價買進、高價賣出，這是“權”“錢”得以勾結的基礎，因此產生腐敗、分配不公等若干不合理現象。

　　我國城市和工業發展過程在一定程度上以犧牲農民和農村為代價的，這種傳統計劃經濟思路仍未根本扭轉，致使被征用土地的農民得不到合理的補償。例如，江蘇省滬寧高速公路的征地補償費為每畝5千元，而2000年滬寧高速在香港證券市場上市，評估的地價為每畝12萬元，為征地費的24倍。那里的農地顯然不止值5千元/畝，農民是被低價剝奪了。轉為交通用地后的高價值中有土地增值因素，部分是在經濟社會進步條件下產生的，應“漲價歸公”，不應完全歸農民所得；部分也是農地本身的價值所實現的，應該部分歸農民所有，但也被剝奪了。可見，農民承受了雙重的剝奪，這有違市場經濟的分配規律和社會發展的趨勢。

　　對此，蔡運龍教授表示，如果上述分析是準確的，那么治本之策也就清楚了。首先要真正實現“耕者有其田”。因為土地是農民最主要的資產，土地所有權是農民最重要的權力。只有將土地當作農民的私產，農民才真正有自己的權力，他們就不至于被隨便剝奪。在市場經濟中，這種私產還會成為一種財富和資產，所有農民都可以利用這種資產去發展，去增值，去完成原始積累。只有依靠這種普遍的(而不是個別暴發戶式的)發展，農業和農村才能普遍自立，普遍富裕，根本解決“三農”問題。

　　另一方面，當“耕者有其田”時，在農村就“一切權力歸農會”，官官相護、官商勾結也就失去了一個重要根基，導致腐敗的一個重要基礎也就土崩瓦解了。

　　其次要將“征地”制度改革為“購地”和“征購”制度。耕地一旦為耕者所有，其他人或組織(即使是政府)要擁有之，就應該按市場經濟的規則去“購買”，而“征用”是不合理的。需要從法律、法規上建立這個原則，一旦如此，“征用”就既不合理，也不合法。從操作層面上看，“征地”補償的標準是政府(常常與開發商持相同立場)說了算，農民哪怕明知被剝奪也只有服從。而“購地”則是按市場規則辦事，這只“看不見的手”會作出公正的裁決。對于“公共利益”目標的耕地用途轉換，可采用“征購”的方式，它與“征地”的不同在于：耕地征購應該讓農民有知情權、談判權，耕地征購的補償標準應該服從市場規則。