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作者：楊筱
10月29日，一份被稱做28號文件(全名《國務院關于深化改革嚴格土地管理決定的通知》，以下簡稱28號文件)的土地管理文件下發(fā)至國務院各部委、各直屬機構(gòu)、各省市，在全國土地、房地產(chǎn)行業(yè)引起極大關注。
今年4月29日，國務院辦公廳發(fā)出了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，做出了在全國土地治理整頓期間“凍結(jié)”——暫停審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設用地半年的決定。中國人民大學土地管理系教授嚴金明表示：28號文件是自4月土地資源“三個凍結(jié)”以來的一個重要文件，它的出臺厘清了市場對于土地政策走向的種種疑惑，但更重要的政策操作調(diào)子，要待隨后將出臺的土地管理具體辦法而定。
土地濫用形勢嚴峻
28號文件受到各方矚目有其背景原因。
長期從事土地征用問題研究的鄭州大學法學院沈開舉教授分析，目前土地征用過多、過濫，失地問題嚴峻，已經(jīng)到了必須規(guī)范整頓的時候。他向記者介紹，按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，1997年至2010年全國非農(nóng)業(yè)建設占用耕地控制指標為2950萬畝，然而僅1997年至2001年就已占用了1351萬畝，占控制指標的45.8%。按照這一速度，這個指標到2005年就要用完。而上述數(shù)據(jù)是指合法審批征用土地數(shù)量，還不包括大量的違法征地。
另一方面，多數(shù)被征用土地遠未被有效利用，大量閑置、撂荒。國土資源部人士對記者介紹：近年有上下五級政府審批開發(fā)區(qū)，這導致開發(fā)區(qū)過多過濫，在今年4月下旬至6月中旬，國土部、發(fā)改委、建設部等5部委的聯(lián)合檢查中，共清理各類開發(fā)區(qū)6866個，發(fā)現(xiàn)這些開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積3.86萬平方公里中，已建設的僅僅1.03萬平方公里，只占1／4強。
嚴金明表示：我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期，從國外的經(jīng)驗教訓來看，正是耕地減少最快的時期。2003年我國糧食產(chǎn)量比高峰年減少近1億噸，造成糧價上升，重要原因之一是耕地面積減少。1996年以來，我國耕地面積減少了1億畝，糧食安全問題壓力很大。如果不對耕地進行嚴格保護，我國人口與資源的矛盾將更加尖銳。
價格市場化 嚴控增量
國土資源部權(quán)威人士告訴記者：此次的28號文件中，推進土地資源的市場化配置是核心內(nèi)容之一。具體而言，要嚴格控制劃撥用地范圍，經(jīng)營性基礎設施用地要逐步實行有償使用。運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地。除按現(xiàn)行規(guī)定必須實行招標、拍賣、掛牌出讓的用地外，工業(yè)用地也要創(chuàng)造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓。經(jīng)依法批準利用原有劃撥土地進行經(jīng)營性開發(fā)建設的，應當按照市場價補繳土地出讓金。特別是對工業(yè)用地，先行政策有不規(guī)范之處，以后要統(tǒng)一強制執(zhí)行。
嚴金明認為，未來將實行基準地價和協(xié)議出讓土地最低價標準，這在江蘇、浙江等省已經(jīng)實行，關鍵在于執(zhí)行力度。一位曾參與開發(fā)區(qū)檢查的國土部人士告訴記者：一些地方工業(yè)用地價格太低，“寬打?qū)捰谩保暗驼鞲哔u”，開發(fā)區(qū)工業(yè)用地常常被轉(zhuǎn)手作為經(jīng)營性用地，造成了國有資產(chǎn)流失。因此，工業(yè)用地也必須進行招、拍、掛。此次的28號文件中，將推進土地資源的市場化配置的要求寫入條款，有助于執(zhí)行力度的提高。
28號文件另一個主要信號，是政府將加強對土地供應總量的控制，以后征地時，存量可以用企業(yè)破產(chǎn)廢舊廠區(qū)、空閑地等；但對增量用地，特別是農(nóng)用地管理非常嚴格；基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的“紅線”。以后用地依據(jù)供應量的規(guī)劃來進行，由政府決定，符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務院批準；經(jīng)批準占用基本農(nóng)田的，征地補償按法定最高標準執(zhí)行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當?shù)刈罡邩藴蕡?zhí)行。嚴金明表示，對于市場而言，這意味著土地資源的更加收緊，土地價格看漲。
據(jù)悉，目前國土資源部若干與28號文件相配套的相關規(guī)定正在緊張制定之中，將分別從土地市場規(guī)范利用方面、嚴格規(guī)劃方面、農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設用地的管理、基本農(nóng)田保護、執(zhí)法監(jiān)督、土地征用等方面進行嚴格規(guī)范。
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