農業國內支持 公共財政的陽光如何照向農村

　　本報記者 李慧蓮

　　作為世界貿易組織(WTO)的成員，中國應全面履行加入承諾和WTO農業協定，制定和出臺對各種農業政策時，受WTO農業規則的約束。而農業國內支持政策是所有這些政策中最重要的一項內容，是目前WTO新一輪農業談判的焦點問題之一，對推動整個多哈談判進程具有至關重要的作用。這項政策的調整走向對一個國家的農業發展具有深刻的影響。對于傳統上就 是農業大國的中國來講，其意義更是非比尋常。中國到底該選擇怎樣的農業國內支持政策，才能既滿足WTO的要求，又符合中國的利益？

　　　　發達國家的農業補貼有增無減

　　應該說烏拉圭回合談判達成的WTO農業協定在一定程度上改善了國際農業貿易環境，但是，對農業提供巨額補貼仍然是發達國家農業政策的基本出發點，這使中國和其他發展中國家的利益受到嚴重損害。

　　國務院發展研究中心研究員程國強在接受中國經濟時報記者采訪時說，盡管《農業協定》將國內農業支持政策劃分為“綠箱政策”和“黃箱政策”進行管理，鼓勵各國減少對農業的價格干預和貿易扭曲的黃箱措施，盡量采取與農業生產“不掛鉤”的收入支持和其他綠箱措施。但大多數發達國家仍然采取多種黃箱支持措施補貼其國內農業，美國、歐盟等還將過去屬于黃箱政策的補貼措施，轉化為綠箱措施支持，由此會繼續刺激農產品生產，增加出口。

　　程國強的研究表明，自2000年開始，即使發達國家能夠很好地履行《農業協定》規定的削減農業補貼義務，發達國家能夠使用的黃箱補貼空間仍然較大。尤其值得注意的是，少數主要發達國家盡管在烏拉圭回合農業談判中承諾約束和削減農業補貼，但實際上近年又開始增加農業補貼。如按照美國承諾的農業補貼減讓表，自2000年起，美國的農業綜合支持量�zAMS�{不能超過191億美元的上限。由于自1998年以來，美國連續4年對農業實施緊急補貼措施，使美國農業補貼急劇增加，2000和2001年，美國農業綜合支持量已逼近約束上限。美國2002年頒布的新農業法，更是大幅度增加補貼，因此，今后極有可能突破其向WTO承諾的農業補貼上限，從而違背對國際社會的承諾。這意味著美國農業補貼政策改革已經出現倒退跡象，由此有可能引發新一輪全球農產品貿易保護主義的抬頭。

　　　　中國農業支持措施相對較少

　　與發達國家對農業的這種巨額補貼措施相比，中國農業國內支持總量水平并不高。

　　有測算表明，我國多數年份和多種農產品的農業國內支持總量目前可能仍然是個負數(國家財政支農和糧棉油價格補貼總和扣除農民實際負擔的各項稅費，再扣除農業國內支持市場與邊境價格之后余額)，尤其是農業生產者支持水平為負數是普遍的結論。按照WTO口徑，我國目前使用的綠箱措施只有6項，分別是政府一般服務、糧食安全公共儲備、國內糧食援助、自然災害救濟、環境保護計劃和支持地區發展，而其他6項發達國家廣泛使用的支持措施基本上沒有使用，尤其是我國有關農民收入的補貼水平更低，措施使用更少，效率更差。旨在通過轉移支付途徑增加農民收入的補貼措施是我國農業國內支持措施中最缺乏的。

　　程國強說，他們的研究表明，中國綠箱政策補貼存在的主要問題表現在：

　　農業綠箱政策支持總量低，管理體制不完善。盡管中國在農業科研、基礎設施建設等在支持總量上具有較高水平，但由于體制原因，這些支持并沒有全部真正用于農業部門。在農業基建支出統計數據中，用于城市防洪等的水利投資占有較大的比重，也使真正用于農業的基建支持需打折扣。中國目前綠箱支持不僅在總量上與有關發達國家與發展中國家差距較大，而且在管理體制上可能差距更大。

　　農業綠箱政策支持結構不合理。WTO《農業協定》生效以來，各成員國調整了農業價格與收入支持政策，由過去側重于農產品價格支持與市場干預，轉向對農民進行直接收入補貼，通過農業結構調整、資源儲備以及區域發展來建立與生產不掛鉤的收入支持體系，由此減少政府預算壓力，改善農產品市場扭曲狀況。中國目前對農業的支持，除“政府一般服務”支持項目外，主要手段仍是價格干預，還未建立既符合國際農業規則，又能有效支持農業發展的農民收入支持體系、農業結構調整支持措施，以及農業信息服務、市場營銷服務等支持體系。

　　因此，在總量上增加投入，從結構上調整和完善農業國內支持體系，應是今后中國農業改革的基本方向。

　　　　支持政策調整勢在必行

　　在國際上補貼不減，國內支持力度有限的背景下，中國該如何進行農業支持政策調整呢？

　　中央財經領導小組辦公室局長唐仁健說，在中國入世后的三年時間里，中國已經在政策目標做了三方面的調整：更關注農民收入的增長，更加注重對農民權益的保護，更加注重生態建設和環境的保護。在具體的政策方面我們也做了一些努力和調整：一方面加大了對農業的投入量，并按照WTO規則的要求進行了完善。第二個方面就是在推進市場化改革方面邁的步子比較大。中國的農產品(主要有糧食)計劃和調控的范圍和領域大一點，但是在兩年前把沿海大的銷區省糧食市場完全放開的基礎上，今年在產區也把市場、價格各個方面全都放開。

　　中國還對農村稅費進了改革。這項改革從2000年開始到現在已經是第五個年頭。上一輪的改革簡單的說就是把各種不斷來自政府還是集體的收費全部取消，把其中比較合理的部分加到農業稅，把農業稅由3%提到7%。今年3月全國人大會上溫家寶總理宣布五年之內考慮要逐步減免以至取消農業稅。

　　唐仁健說，除此之外，我們在農村的土地制度改革方面，除了繼續穩定土地的承包權和承包關系，還對非農建設占用耕地而對農民賠償比較低的這個突出問題采取措施，開始加以制止。同時對農村金融方面也借鑒美國、泰國等國家的經驗，采取了一系列改革舉措。比如允許外資來興辦為農業、農民服務的多種所有制的金融組織。允許搞一些比較靈活、多種形式的向銀行進行抵押擔保的方式。

　　但是，這些措施還不夠。

　　程國強說，在政策選擇上，限于國情國力，中國在總體上不可能采取與發達國家比拼補貼水平的政策，應該在這些方面做出努力：

　　——積極參與WTO新一輪農業談判，建立能夠約束發達國家農業補貼的新規則和新機制，堅決要求發達國家削減農業補貼，形成公平競爭的國際農產品貿易環境。第一，嚴格規范綠箱政策標準。將現行《農業協定》綠箱政策分類中的“直接收入補貼”、“不掛鉤的收入補貼”、“收入保險及安全網計劃”納入AMS(農業綜合支持量)計算，并要求逐步削減，防止具有補貼能力的發達國家以此名義增加農業補貼。第二，取消藍箱政策的例外規定，將現行藍箱政策措施納入AMS計算并承諾削減義務。第三，嚴格限制黃箱補貼。一方面要求縮小甚至完全取消發達國家農業黃箱補貼微量允許空間的要求；另一方面應容許發展中國家對受到補貼的農產品實施進口限制措施。

　　——抓緊改革中國國內農業補貼政策，加強對農業的支持措施。第一，加大對農業科研、推廣、病蟲害防治、市場信息服務、基礎設施建設、農業結構調整等“綠箱政策”的支持力度，加強農產品質量標準體系、病蟲害防疫防治體系、質量檢測檢驗體系、市場信息體系等建設，提高中國農業整體素質和國際競爭力。第二，加快建立“黃箱”補貼機制。從中國實際出發，借鑒國外經驗，研究在WTO規則允許框架內建立能夠支持農民收入和保障糧食安全的價格補貼制度。第三，加快農村稅費改革步伐，著力減輕農民負擔。就目前的情況看，這是對農民最大、最直接的補貼。

　　——建立應對國外農業高額補貼的應急機制，對那些受到補貼的國外農產品，實行進口限制政策，將發達國家增加農業補貼對中國的沖擊控制在最低程度。

　　農業國內支持

　　農業國內支持是目前多哈農業談判的焦點問題之一。為了借鑒有關成員參加農業國內支持多邊談判、履行通報義務和政策調整的國際經驗，為中國制定農業政策、參與多哈農業談判提供決策依據，國務院發展研究中心農村部聯合加拿大國際發展署和加拿大農業食品部召開了“農業國內支持政策國際研討會”，邀請國內外專家學者對此進行了深入研討。我們特發表本次研討會上部分專家的意見和觀點，希望能對這項工作的進展有所幫助。

　　相關鏈接

　　農業國內支持：指各國實施的各種農業支持和保護政策措施。相對于農產品出口支持而言，WTO《農業協定》將農業支持和保護政策措施稱作農業國內支持，并分為兩種類型進行管理，一類是不要求各國作削減承諾的措施(如綠箱政策、蘭箱政策)，另一類是要求各國作削減和約束承諾的措施(黃箱政策)。

　　綠箱政策：是指那些WTO《農業協定》不要求約束和削減承諾的國內支持與補貼措施。《農業協定》規定：政府執行某項農業計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者轉移而來，沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用，對農產品生產影響很小的支持措施，以及不對生產者提供價格支持作用的補貼措施，均被認為是“綠箱”措施，屬于該類措施的補貼被認為是“綠箱補貼”，任何國家均可免除削減義務。

　　黃箱政策：是指WTO要求各國作削減和約束承諾的國內農業支持與補貼措施，主要指的是那些容易引起農產品貿易扭曲的政策措施，包括政府對農產品的直接價格干預和補貼，種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼、農產品營銷貸款補貼、休耕補貼等，一般稱“黃箱政策”。屬于“黃箱政策”范圍的農業補貼，叫“黃箱政策”補貼。

　　微量允許：WTO《農業協定》第6.4條規定允許各成員使用少量的黃箱補貼，按發達國家和發展中國家兩種情況區別對待，(1)對發達國家而言，如果“黃箱政策”補貼(AMS)不超過農業總產值的5%，則無須進行削減，此稱對發達國家農業補貼的“微量允許”。(2)對發展中國家而言，如“黃箱政策”補貼不超過農業總產值的10%，則也無須進行削減，不受《農業協定》的約束，一般稱此為發展中國家農業補貼的“微量允許”。

　　藍箱政策：WTO《農業協定》第6.5條規定，一些與農產品限產計劃有關的“黃箱政策”(如休耕補貼等)可納入“藍箱政策”，免予削減承諾，不受《農業協定》的約束和限制。

　　公共財政的陽光如何照向農村

　　無論選擇哪種農業國內支持政策，都要考慮國家財政的承受能力。因為這是深入分析我國農業國內支持存在的主要問題及其探索我國農業國內支持手段面臨的最大經濟約束條件。

　　財政支農資金身陷困境

　　要給農民所謂的國民待遇，讓公共財政的陽光照到農村，這是一條劃時代意義的政策。但是，這條剛剛開始的路還需要一段艱苦而漫長的過程。中央財經領導小組辦公室局長唐仁健這樣認為。

　　至于其中最主要的原因，國務院發展研究中心農村部部長韓俊說，他們剛剛組織完成的一項有關這個問題的研究發現：首先，盡管今年政府財政支農資金投入的增長幅度較大，但與農業和農村發展要求相比，政府財政對“三農”的支持總量仍是低水平的。其次，目前政府的財政資金支持農業資金的管理體制也存在嚴重的缺陷，資金的使用效率比較低下。

　　此外，韓俊說，從今年的情況看，中央財政支持“三農”的重點主要放在稅費改革、林業生態建設和糧食補貼等方面。應該看到，當前政府財政支農資金投入結構還存在諸多不合理之處。例如，在財政農業建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。水利、林業生態等社會效益顯著、受益對象不僅僅局限于農業，其投入長期以來一直統計在農業投入中，一定程度上夸大了政府農業投入的規模。目前對一些關系農業和農村發展全局的基礎性、戰略性、公益性項目，如農村教育和衛生、農村勞動力培訓、農業品質改良、食品安全保障等，仍缺乏足夠的投入保障。

　　調整財政支農資金投入結構和支持重點

　　如何按照建立公共財政體制的要求，調整財政支農資金投入結構和支持重點，發揮財政資金應有的作用，成為下一步工作的重點。

　　韓俊認為，這些重點包括以下幾個方面：

　　一、國家財政應該在支持提高糧食綜合生產能力，特別是在保證糧食安全、穩定糧價方面發揮作用。在2002年以前政府財政用于農業支持的資金，用的最多就是糧食補貼，它仍然是現在決策時優先考慮的一個問題。從去年以來，政府采取了對于種糧的農民進行直接補貼的政策，同時對農民種糧的糧種也進行資金補貼，這些政策明年還要繼續實行，而且規模還要不擴大。對直補政策有很大的爭議，因為具體到每一個農戶可能得到的錢非常少。到底采取怎樣的糧食調控政策才能實現“將糧價保持在合理區間內，避免糧價出現大幅回落”這個今明兩年糧食政策目標，還需要仔細考慮。

　　二、國家財政如何繼續支持農村改革仍需探討。韓俊認為，農村稅費改革已經邁出了非常大的步伐，但是后續改革的任務仍然非常艱巨。主要是取消農業稅以后有兩個問題難以解決。基層政府非常龐大，平均34個農民就要養活一個吃“皇糧”的人，要維持這么龐大的行政體系的運轉，僅僅靠中央的轉移支付是不夠的，給農民減負以后如何推進基層政府的改革是一個非常大的課題。在吉林和黑龍江等免征農業稅的地區可以進行精簡政府機構方面的改革實驗。此外，過去是“鄉事鄉辦，村事村辦，以支定收”，需要干什么事，需要多少錢就跟老百姓收多少錢。今后農村的社會公益事業、教育、醫療衛生、水利和道路等基礎設施這些公共產品誰來提供資金？這是今后農村經濟發展中需要解決的一個重大問題。

　　三、加大對農村基礎設施和社會事業的支持力度，切實改進農民生產和生活條件，逐步縮小城鄉社會發展水平的差距，應當成為財政支農政策優先考慮的重點。

　　韓俊說，1998年以來中國發行了9000多億元的國債，其中用在農口的占28%，而農口的國債85%用在林業和水利上，林業和水利的受益對象絕對不僅僅是農村和農民，所以今后中央政府要增加用于農民可以直接受益的這些中小型的基礎設施的投入。比如說道路、水利，農村的一些能源、草場的改良等等。這和WTO規則也沒有任何矛盾。

　　支持農村的教育和衛生等社會事業的發展及社會保障的建立應該是下一步中國政府財政支農資金優先考慮的一個領域，這越來越成為大家的一種共識。我們現在的體制是由縣政府承擔農村義務教育發展的主要責任，但是在農村地區縣政府的財政非常困難，所以很多專家強烈建議中央政府、省政府應該承擔起發展農村教育的主要責任。就醫療來講，這是中國農村發展的最落后的一個領域，農民的醫療負擔相當嚴重，而且有60%的農民沒有醫療保障，中國在SARS以后已經重視了這個問題，但是目前資金的投入非常有限。這方面今后還需要大量的財政支持。

　　整合、完善財政支農資金管理體制

　　“要提高有限的財政支農資金的使用效率，我認為財政資金使用的管理體制也要進行改革。”韓俊認為，目前政府對農業的投入渠道較多，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協調不夠、重復投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責不清，政出多門，多頭管理，力量分散，不利于統一監督、管理和協調，不能形成合力。目前，政府投資的農業項目實行按投資額度確定權限，審批手續繁雜、程序較多。項目審批制度化、公開化、科學化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財政支農工作的主要內容往往是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理。農業項目的管理存在諸多漏洞，使得很多項目的實施效果較差。造成的結果是中央預算增加了投入，但是真正到了農民受益非常少，上面下了大雨，下面只是下了毛毛雨，如果這個體制不改，這個問題也很難解決。

　　因此韓俊建議，應對現有農業項目、資金進行整合，相對集中。而對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用于農業基礎設施建設的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統一負責。要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農業財政資金的有效配置。

　　WTO新一輪農業談判令人期待？

　　WTO新一輪農業談判自2001年啟動，歷時4年，走過挫折與失敗的歷程，終于在2004年8月1日凌晨各談判方最終達成了農業談判模式框架。隨著2005年12月底香港第6屆WTO部長級會議日期的一天天臨近，農業談判的話題重新又被提及。人們應該對這次會議寄予怎樣的希望？中國經濟時報記者在“農業國內支持政策國際研討會”上采訪了農業部農產品貿易促進中心主任馬有祥，以及加拿大農業食品部的高級專家Lars Brink。馬有祥是中國WTO農業談判的參與者之一，主要負責農業食品和貿易方面的談判，對于多邊談判體制非常熟悉。

　　農業談判過程艱苦曲折

　　中國經濟時報：WTO新一輪農業談判自2000年啟動以來，進展似乎不太順利。

　　馬有祥：是這樣的。談判自啟動以來，大致經歷了幾個階段：第一階段從2000年3月至2001年3月，主要由各成員提交談判提案、表明立場和主張。第二階段從2001年3月至2002年3月，主要就各成員提案中涉及的問題進行討論和磋商。第三階段從2002年3月至2003年8月，主要就市場準入、出口競爭和國內支持三個方面確定談判減讓模式。第四階段從2003年9月至2004年7月，即坎昆部長級會議之后，主要就談判的問題尋求共識，以形成農業談判模式框架。目前實際上已經進入第五階段，即具體模式談判階段。

　　中國經濟時報：農業談判為什么會這么難呢？

　　馬有祥：農業談判是整個多哈回合談判的重點和難點，直接關系各國農業發展和農民利益，因此受到了各國的高度重視。2003年9月的WTO第五屆部長級會議即坎昆會議上，各國在農業問題上的立場差異很大，矛盾錯綜復雜，難以妥協。坎昆會議失敗后，農業談判一度處于低谷，WTO取消了原定的談判計劃，但談判各方都不愿承擔坎昆會議失敗的責任，利用多種場合表明積極推進新一輪農業談判的政治意愿。在各方的努力下，新一輪農業談判用了半年的時間才從失敗的陰影中走出來。今年3月WTO總理事會確定了農業特會會議日程，農業談判由“政治表態”進入“實質性對話”，主要談判方再次活躍起來，掀起了新的農業談判熱潮。經過5次農業周談判會議，特別是最后連續40多個小時的密集磋商，各談判方最終于8月1日凌晨達成了農業談判模式框架。

　　積極評價談判階段性成果

　　中國經濟時報：這個農業談判模式框架主要包括了哪些內容？

　　馬有祥：就農業問題達成的框架協議，主要涉及國內支持、出口競爭、市場準入三項基本內容。

　　中國經濟時報：這些結果中有哪些是新的進展？

　　Lars Brink：在這個框架當中有一些新提法：首先要進行總體減讓，這是指對綜合總量進行減讓，另外對微量許可和藍箱都要進行減讓。其次，不管是總體的減讓還是綜合支持總量都要適用一種減讓的模式就是分層協調減讓。三、要對特定產品的綜合支持量進行封頂。四、對藍箱進行封頂，當然對于什么樣的標準才能確定藍箱的扭矩程度不會高于AMS，還有待于進一步的商談。五、要對綠箱的標準進行審議和澄清，六、要對微量許可進行減讓，當然這個過程中有一些發展中國家可以免于此項義務，它不需要減讓。

　　中國經濟時報：人們該如何評價這個農業談判模式框架？

　　馬有祥：我個人認為，8月1日凌晨達成的農業談判模式框架，是WTO新一輪談判取得的一個階段性成果，鎖定了三年來談判取得的進展，細化了多哈授權，為下一步模式談判指明了方向，為盡早完成多哈回合目標打下了基礎。盡管回避了分歧較大的實質性問題，將其推遲到模式談判階段來解決，也沒有明確減讓公式和具體參數，但模式框架確定的較為具體的原則和基本內容有助于消除當前世界農產品貿易中最為突出的問題。

　　談判還有很長的路要走

　　中國經濟時報：按照計劃，2005年12月份香港召開的WTO部長會議將會繼續農業談判，您對今后的談判前景有何看法？

　　馬有祥：我個人的看法是，前景并不樂觀。最主要是因為農業談判目前還存在一些問題：一、關于談判的廣泛性和透明度。特別是今年以來，不少成員抱怨WTO談判缺乏透明度，少數國家將意志強加于其他成員，談判的廣泛性和參與性不夠。

　　二、關于下一階段談判的程序。是先就一些比較簡單的問題進行談判，還是先討論復雜的問題，還是將所有問題一起談判，都是有待通過磋商確定的問題。

　　三、模式框架回避了許多棘手問題。如，國內支持方面，框架協議盡管規定期初要削減黃箱、藍箱和微量許可總和的20%，但余下的在實施期內如何削減、削減幅度多大等都需要談判確定；藍箱只進行了封頂的規定而沒有明確的削減義務，使得扭曲貿易的國內支持措施可以在箱子之間轉移，從而是支持總量難以得到大幅度和實質性削減。市場準入方面，關稅削減公式、特殊產品、敏感產品等都有許多技術參數和標準需要以后談判確定。還有新成員問題、棉花問題等，談判的任務還非常重。

　　Lars Brink：我認為國內支持方面的減讓和削減無論對于發達國家還是發展中國家都存在一些不確定性，有一些新成員希望能夠獲得特殊的待遇或者有一些靈活性，另外一些成員對于談判的成果具有很大的雄心。其實這些都很難預料結果。

　　我的結論，我們看到現在有機會可以大幅的減少帶來貿易扭曲的國內支持。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談頻道，歡迎訪問新浪財經新評談頻道。