政府壟斷淡出 千億基礎設施建設存在的民企機會

　　本報記者 劉欣 黃山、北京報道

　　經濟改革的“最后一個堡壘”——公用事業領域正在逐漸向私營企業敞開大門。

　　據記者了解，10月底，財政部在17個省市共組織了54個基礎設施項目向私營企業招商，這些項目總共涉及金額700多億元。

　　據測算，到2010年，中國基礎設施建設所需要的資金將高達7500億美元，面對這樣巨大的資金需求，國家財政顯然無力承擔，動員包括私營部門在內的各種社會資源勢在必行。

　　與此同時，私有財產受法律保護被寫入憲法，以及國有資本從不涉及到國家安全的部門中的撤出，為私營企業家們投資公用事業在宏觀層面掃清了障礙。

　　雖然公共事業投資額動輒以億計算，但其穩定的投資回報，吸引著在宏觀調控下懷揣資金四顧茫然的私營企業家們。

　　“不再是黑與白的問題”

　　“在過去幾年中，各種實驗和新的模式表明，基礎設施領域中公共部門與私營部門之爭不再是一個黑與白問題。”國際金融公司東亞太平洋局副局長馮桂婷表示。

　　長期以來，公用事業都是由國家投資、政府壟斷經營。在人們的印象中，公用事業是關系到國計民生的事業，而私營部門只顧追逐一己利潤，很少考慮社會效益，因此公共部門與私營部門理應“絕緣”。

　　但是，隨著我國經濟的發展和體制改革的深入，政府單一投資已經難以滿足基礎建設的需求。根據聯合國人口數據，中國的城市人口在未來十年內將新增1.5億，相當于每分鐘增加30個城市居民。只有進一步改善和擴大基礎設施才能覆蓋這些人口。

　　以北京市地鐵為例，北京市基礎設施投資有限公司董事副總經理王灝說，北京市地下鐵路每公里的建設成本是5.2億元人民幣，將要建的4條新線總投資額需要500億元人民幣。另外，已經建成的線路每年需要補貼11億元，將來4條新線建成后每年還需要補貼30億，這樣，在2008年高峰期，市政府對地鐵的補貼每年就需要40億元，而現實的情況是，目前北京市每年拿出20億元來建設地鐵，已經感覺到很吃力了。

　　巨大的投資壓力并非促使政府部門考慮吸收私營部門加入到基礎設施建設中來的惟一原因。

　　公用事業在長期實行壟斷經營的過程中，基本上沒有按照建設和運營成本的方式來定價，使得公共部門很難盈利，公共部門每年都需要巨額的補貼才能夠運轉。形成了效率低下、冗員龐大、運營成本居高不下、服務質量低劣等弊病。而實踐表明，在港口、物流、航空等一些公共事業領域，私營企業確實能夠提供更優質、更低價的服務。

　　價格并非是最重要的問題

　　對于私營部門參與公共事業，公眾最關心的問題是在提高服務質量的同時，價格會不會提高，而且高得離譜。許多業界人士認為，情況并非如此。

　　首創股份副總經理潘文堂說，目前許多地方政府扭曲了公用事業改革的目的，將公用事業改革當成是資產變現或者籌集資金的渠道，將資產溢價一倍甚至數倍賣出，使得投資者的投資回報很難達到測算水平，這也必然導致私營企業進入公共事業之后提供的產品價格偏高。

　　主營水務的桑得集團董事長兼總裁文一波認為，相對于價格來說，公共事業僵硬的體制是更迫切需要改革的問題。他認為，壟斷經營在一些領域也許提供了低價產品，但老百姓繳納的費用有相當一部分用于支付低效甚至腐敗的運營體制。

　　文一波認為，就水務市場來說，將供水企業、排水企業和水價一起市場化，水務市場才能真正進入良性循環。否則如果僅僅提高水價，仍然維持現有的落后的水務體制，只能是鼓勵低效，滋生腐敗。一些地方將水務設計成圈錢工具，水價超出正常水平一倍甚至數倍，圈來錢后做更低效的事，然后再抬高價格再圈錢，形成惡性循環的無底洞。

　　他表示，真正市場化后的水價應該是有限的，是老百姓完全能夠承受的。他舉例說，一個地方的國有企業將水價定在7毛錢，后來桑得集團去測算了一下，定價是5毛錢。

　　企業獲取利潤的途徑無非是兩條：其一，提高價格；其二，提高管理效率。內蒙古財政廳的一位官員認為，私營部門參與公共事業之后，其產品價格也不一定會提高。

　　他說，目前大部分公共事業部門管理效率低下，冗員沉重是不爭的事實。私營企業也很有可能通過高效的管理來實現投資回報。

　　私營企業參與公共部門之后另外一個可以抑制價格的因素是，用戶將越來越多地了解到產品的成本。潘文堂說，在由國家單一的提供公共產品時，老百姓對水、燃氣、電等行業的成本信息幾乎一無所知。如果將來政府和企業讓成本透明化，公共事業體制市場化，不但可以得到用戶對價格的理解，用戶也可以得到真正貼近成本的價格。

　　政府是關鍵

　　財政部部長助理張少春說，政府在“消除體制性障礙”、“放寬市場準入”等方面出臺了一系列的政策和措施，其中包括允許私營企業和個人對基礎設施、公共事業等領域進行投資，這些舉措掃除了一直困擾公共部門和私營部門合作的法律障礙。

　　香港上市公司新奧燃氣董事長王玉鎖認為，25年的改革進程其實上是一個不斷市場化的過程，也是民營企業切入國有領域，且不斷拓展的過程。國家目前在逐漸地開放公用事業準入政策，比如2002年以前，私營企業進入公用事業還是一個禁區，2002年底，建設部出臺關于加快市政公用事業市場化進程的文件，打破了國有企業對公用事業的壟斷，允許外資和民營資本進入到公用事業領域。

　　政府官員、私營企業以及中介機構一致認為，私營部門投資公用事業領域的發展前景取決于政府能否成功進行角色轉換。

　　目前私營企業投資公用事業領域主要是采取PPP模式。PPP是英文“Public-Private Partnerships”的簡寫，意為公私合伙制。即公共部門通過與私營部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。

　　張少春說：“作為PPP合作模式中的一方，政府的作用是合作成敗的決定性因素。”

　　用中銀國際總裁李山的話說，PPP模式并非是簡單的“國退民進”，政府的作用并沒有弱化，而是有了實質性轉變，由以前單純的出資方和運營者轉變為監督者和管理者。

　　張少春說，政府需要對合作領域、區域、項目進行引導、管理、監督，但根據“有所為、有所不為”的原則把握好政府參與的“度”。

　　但是政府的監管標準是什么？行為規范和應該承擔的義務尺度是什么？這些問題都迫切需要政府部門厘清。

　　財政部國際司司長趙曉宇說，以前發展經濟，尤其是基礎設施建設，都是以公有部門為主。政府的管理觀念和架構也都是以公有經濟為基礎搭建的。現在的當務之急是是管理者的理念需要有較大的轉變，要為私營部門提供良好的發展環境。他認為，從政府層面來說，雖然也做了一些事情，但是步驟和措施總體不如私營部門期待的那么快。

　　王玉鎖說，政府觀念的轉變是一個漫長的過程，許多地方政府對私營企業搞公共吸項目還是“不放心”，在和私營企業合作的過程中往往要求控股。

　　新希望燃氣部總經理張濤舉例說，在和一個城市合作建設一個項目時，當地政府一開始希望國有股和私營企業所持股權比例為4��6，后來希望5��5，再后來還是堅持政府要占51%。

　　除了觀念轉變之外，政府部門首先需要改進的是，加強政策的延續性和可預見性，建立政府政策的公信力，消除政策的不確定性給企業帶來的成本增加。李山半開玩笑地說，許多外資企業都認為，在中國投資最大的風險就是政策風險。

　　國家在政策和實際執行之間相當大的差距也令投資者頭痛不已。馮桂婷說，雖然私營企業以PPP模式進入公用事業在中央政府是支持的，但是私營部門的投資方在和縣、市、省政府談判的過程中深切感覺到，地方政府在執行中與和中央政策有很大差距。

　　建立完善的法律體系框架對政府來說也是刻不容緩。馮桂婷說，根據國際金融公司開展PPP項目的經驗，政府在選擇合作伙伴的時候，要保證程序透明，選擇公平，并且建立起良好的監管機制。

　　總之，政府如何有效地進行監管，維護公眾利益，并為保證投資者合理的投資回報創造條件，達到“三方共贏”的目的，這是監管者面臨的新課題。