土地新政重拳待發 國土資源部醞釀9部配套辦法

　　本報記者 張剛 北京報道

　　“這不是找死嗎？”一位曾參與征地制度改革研究工作的專家沖口而出。但是，這句話用在“扶風事件”上卻最為貼切。

　　年財政收入不足5000萬元的陜西省扶風縣，是個不折不扣的“財政窮縣”。但就是這 個窮縣，卻耗資近2億元、征用1371.5775畝土地來建設“新區”；所征土地中，有陜西省政府合法批件的僅340畝，其余1000余畝均屬未批先占。最為嚴重的是，在其嚴重違規用地問題被有關部門查處之后，在今年5月的土地市場治理整頓期間，縣政府居然再度頂風作案，又在南宮村西張組圈占了良田20余畝作為縣法院在新區的辦公用地。

　　南宮村一位村民在電話那頭告訴記者，新區至今冷冷清清，“俺光知道有個醫院搬過來了”。這起典型的地方政府圈地事件經過披露后，有關部門迅速介入。“這個事現在是監察局在處理；未批先占的1000多畝地，這個是省上直接下來處理的。”寶雞市國土資源局有關人士告訴記者。

　　本月底，針對地方政府和企業“圈地熱”的“三個暫停”在半年期滿后行將落幕。人們最為擔心的莫過于，恢復土地正常流轉秩序之后，歷次圈地熱整頓過后的反彈會不會再度上演？

　　土地新政“重拳”待發

　　“耐心等待！”國土資源部新聞處有關人士字斟句酌地告訴記者，“國務院馬上會發出《決定》；根據這個《決定》，國土資源部肯定也會有具體的實施措施。對‘三個暫停’之后的土地管理等的內容，文件都將包括。”他所說的《決定》，是本月13日溫家寶總理主持召開國務院常務會議上討論的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(以下簡稱為“《決定》”)。

　　另有知情者告訴記者，本月底之前，國務院將為此召開電視電話會議，屆時，溫家寶總理將做重要講話，《決定》也將正式下發；為貫徹《決定》，國土資源部還醞釀了9部配套辦法。

　　一位曾看過《決定》內部討論稿的人士回憶說：“《決定》中提出了很多嚴格的要求，比如對土地的管理、農地的管理、耕地的保護、基本農田的保護等等，要求都非常嚴格。”舉例而言，其中對于基本農田保護，就要求“調整基本農田必須經過國務院審批”。“此外，《決定》中還會涉及到一些機制問題，比如經濟利益問題及利益的調整。因為，土地被圈占，這和利益機制，還有政府的角色、政府行為的規范等問題，都有關系。”

　　與之相應，國土資源部出臺的9部配套辦法，也著眼于，從現行制度來看，有哪些還需要細化或改善的內容。“比如，征地補償安置方面肯定會有一個；還有加強審批、報批手續的也會有一個；然后，涉及土地規劃及規劃管理的也會有；還有，土地有償使用費方面也會有一個，按照以前的《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》，中央與地方是三七分成。”

　　盡管這位知情者未透露更多內容，但有分析認為，一個最嚴格的土地管理制度至此浮出水面。

　　立此嚴規，相對于一些地方政府的膽大妄為而言，卻也并不過分。“保護耕地，老百姓好治，就是政府難治。”一位專家評價說。其依據在于，地方政府是土地違法違規案件的罪魁禍首，“每年十幾萬件的土地違法案件，80％到90％都是政府違法，所以，這一輪的圈地熱問題就是出在地方政府身上。”

　　一些地方政府之所以瘋狂圈地，是因為這是件“既有政績又有錢花的好事”；在廣東一些地方，土地收益甚至占到了當地財政收入的80％左右。2003年，土地違法違規情況甚至到了瀕于失控的邊緣，有媒體形容說：一方面是對土地市場進行大張旗鼓的治理整頓，而另一方面卻是土地違法案件高達50％的增長率！

　　猖獗的土地違法違規案件，引起了中央的高度重視。今年2月20日，溫家寶總理在《廣東個別地方在用地問題上頂風違法》上作出重要批示，“國家三令五申，一些地方仍然頂風違法，可見這類問題解決和處理之難。徹底治理違法征地、亂占耕地的問題，必須從法治建設上下功夫，必須規范政府的從政行為，必須加強黨風政風建設。對于違紀違法、損害群眾利益的行為，必須嚴肅查處。不僅要追究直接責任人，還要追究有關領導者的責任。”

　　為此，4月29日，國務院辦公廳下發《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，提出在治理整頓期間實施“三個暫停”，即：全國暫停農用地轉用審批，暫停新批的縣改市(區)和鄉改鎮的土地利用總體規劃的修改，暫停涉及基本農田保護區調整的各類規劃修改。

　　“三個暫停期間，該批的用地還得批，像是能源、交通、水利等重點建設項目的急需用地，但是用地審批權卻上收了，省級政府都沒審批權了，都到國務院了，就是國土資源部來批地。”國土資源部中國土地勘測規劃院副總工程師張曉玲分析說。另有人形容說，在此期間，國土資源部批地顯得“異常忙碌”。

　　但是，國土資源部不可能總是如此忙碌，6月7日，溫家寶總理再做重要批示，“在暫停審批建設用地期間，一要抓好土地清理整頓；二是要著手研究制定管理制度。這兩項工作都要抓緊。”

　　今年7月，國土資源部還專門成立了加強土地管理制度建設領導小組，為了回答“一百天后我們究竟該怎么辦”而研究具有可操作性的土地管理制度改革方案。其重點是要解決“總量控制、市場定價、利益調節、強化監督”等方面的難題。

　　就在本月初，國務院副總理曾培炎就加強土地管理工作先后到廣東、遼寧、浙江等地調研時指出，現在距恢復土地正常流轉管理秩序的時間不到1個月，防止暫停審批到期后違法違規用地出現反彈，任務十分艱巨。他要求，要認真總結我國發展進程中反復出現“圈地”熱的教訓，抓緊研究完善嚴格土地管理的政策措施。

　　地方心存僥幸？

　　“一般來說，整頓過后肯定會出現反彈。”一位專家回顧歷次圈地熱后不無憂慮地說。

　　這種擔心并非多余，有調查顯示，盡管在治理整頓期間，全國撤消了7成開發區、面積核減了6成多，但在核減的開發區中，土地復耕面積只有1324平方公里，復耕率僅有5％左右。有分析認為，某些地方可能仍心存僥幸，有意無意地拖延復耕工作；而開發區的牌子摘了，如果土地還在那里閑置，一旦氣候有變，就“難免死灰復燃”。

　　但是，國土資源部耕地保護司助理巡視員劉仁芙卻不同意這種看法，他根據自己去檢查時得到的情況對記者說：“復墾率低，因為開發區是撤消了這么多，核減了也這么多，但是，有些土地過去一直沒有征用，農民還一直種植著，所以這個也算核減的面積，但它又不算復耕。”

　　爭議歸爭議，更多的人傾向于從制度上保障治理整頓的結果。畢竟，中國耕地7年減少了1億畝，不能不說是一個讓人心驚肉跳的數字。

　　半年彈指一揮間，擬在“三個暫停”結束前出臺的《決定》，將有哪些嚴格的規定呢？

　　知情者分析說，除了“嚴格執行土地管理法律法規”、“切實保護基本農田”、“改革和完善土地管理制度”等規定外，“運用價格機制調控用地”顯然非常重要，因為，制定了基準地價和協議出讓土地最低價標準之后，地方政府不可能再為招商引資而競相壓低地價。“不再用行政審批等的計劃手段來調控，而是用價格手段、稅收手段來調整，這是符合市場經濟要求的。”與此相應，《決定》中還規定，要“維護國有和集體土地所有者權益”，“防止國有和集體土地資產流失”。

　　地方政府的圈地熱，最大的受害者莫過于失地農民。一項專項統計分析表明，在向中央一家媒體所反映的“三農”問題中，農村土地問題占到了68.7％。

　　“在《決定》中，切實保障被征地農民的利益也被提出。”有知情者向記者透露，“當時我了解的是，以前按倍數算，最高可以到30倍，這個《決定》里面可能就提出來，可以突破30倍，因為按照現行的做法可能不足以妥善安置被征地農民。”

　　而對于其中“抓緊建立耕地保護責任考核體系，把保護耕地作為考核政績的重要內容”的規定，有關專家卻表示不能盲目樂觀。“將耕地保護納入政績考核體系，一直以來呼聲比較高。但是，以前其實也有類似的內容，比如省長和市長簽訂耕地保護責任狀，市長再和縣長簽訂責任狀。原來我們去考察、調研時，看到過這些責任狀，但是效果可能要打折扣，誰真正去考核他？反正他報的數據都是假的，你就沒法去考核它。”這位專家據此指出，除了要徹底切斷地方政府的利益機制，讓其無利可圖之外，加強技術手段，比如衛星遙感監測技術的應用，也不失為現實的手段之一。

　　此外，作為整頓的延續，《決定》中還提出“繼續深入開展土地市場治理整頓”，對于圈占的土地，“能復耕的要限期復耕”。但是，記者就扶風縣未批先占的1000余畝土地是否復耕進行求證時，當地有關部門卻對此諱莫如深。