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葉維軍
中國正處于大規(guī)模推進工業(yè)化和城市化的歷史進程中。在這個進程中，大量占用耕地和中國人多地少的現(xiàn)實形成強烈的矛盾。如何既加快推進工業(yè)化和城市化，又能有效地保護耕地，確保13億人口的糧食安全，是中央和各級黨委政府必須正確把握的事關(guān)全局和戰(zhàn)略的大事。
現(xiàn)在有一種議論，似乎目前地方政府與私人企業(yè)家互相勾結(jié)，不惜犧牲農(nóng)民利益乃至民族利益，造成企業(yè)大量圈占耕地，并用許多典型案例來證明這種觀點的正確。但事實上，這種議論是比較片面的。大量圈占耕地的現(xiàn)象的確存在。但為什么企業(yè)會大量圈占耕地？為什么地方政府會默許甚至推動企業(yè)圈占耕地？這要從土地要素成本和分灶吃飯的地方財政兩方面來做深層次的分析。
首先，為什么企業(yè)會大量圈占耕地。一方面是現(xiàn)在占用土地的成本便宜。以浙江省臨海市為例，用于工業(yè)的良田，向農(nóng)民征用的區(qū)片綜合價為2.5—5萬元／畝(按征地當(dāng)年糧食價值的8—10倍計算)，加上青苗補償費0.3—0.5萬元／畝，建設(shè)用地指標(biāo)費約3萬元／畝，基礎(chǔ)設(shè)施配套費2—3萬元／畝，再加上其他稅費總計約為10萬元／畝，評估的工業(yè)用地價格大約在10—15萬元／畝。在實際操作過程中，為了吸引投資，地方政府一般采用財政補貼、減免基礎(chǔ)設(shè)施配套費等方法，降低土地出讓價格，最后出讓給企業(yè)用于辦工業(yè)的價格一般是6—8萬元／畝。另一方面是占用土地具有可以預(yù)期的效益。土地是重要的稀缺資源，對國家來說，土地用一畝少一畝。對企業(yè)來說，占到一畝是一畝，土地價格肯定會不斷升值。這就是企業(yè)圈占耕地的主要原因。
而地方政府為什么會默許甚至推動企業(yè)圈占耕地？因為地方政府是一級財政，解決人頭經(jīng)費、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展文教衛(wèi)體等社會公共事業(yè)都需要錢。這就促使地方政府要千方百計發(fā)展經(jīng)濟，尤其是工業(yè)經(jīng)濟，以增加地方的財政收入。為此，現(xiàn)在許多城市都確定了“工業(yè)立市”戰(zhàn)略。而隨著經(jīng)濟一體化的推進和經(jīng)濟要素流動的加快，區(qū)域間的競爭日趨激烈，地方政府為了發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，不得不以優(yōu)惠的條件吸引投資，而降低地價自然成為主要的優(yōu)惠手段。企業(yè)家正是看到這一點，以土地價格作為談判的籌碼，不斷向地方政府施加壓力。比如投資1億元的項目，可能占用土地100畝就足夠了，企業(yè)家會提出要200畝甚至更多。如果地方政府不能滿足其要求，企業(yè)家就會以其他區(qū)域答應(yīng)給200畝甚至更多為理由，要挾搬到其他區(qū)域。這就是企業(yè)大量圈占耕地而地方政府無能為力的基本原因。而并非某些文章所說的，是地方政府與企業(yè)家之間存在黑幕交易。當(dāng)然，黑幕交易可能也有，但那也僅是個別現(xiàn)象，而決非普遍現(xiàn)象。
企業(yè)圈占耕地的現(xiàn)象引起了上級的高度重視，并采取了清理整頓開發(fā)區(qū)(園區(qū))和停批建設(shè)項目等行政命令措施。但這些措施是計劃經(jīng)濟時代的辦法，雖然熟門熟路，解決的效果并不好。對有條件無條件有效益無效益的一律一刀切，不但會挫傷地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，而且在整頓過后放開審批，仍然會重走老路，不能從根本上解決問題。
鑒于以上原因，要真正解決企業(yè)大量圈占耕地問題，應(yīng)當(dāng)建立企業(yè)用地自我約束的機制。而建立這樣一種機制的最有效辦法就是調(diào)整完善土地占用稅制度，不管生產(chǎn)與否，只要占用土地都要繳稅，而且確定的土地占用稅率，要保證土地增值收益趕不上土地占用稅稅收。這樣企業(yè)家就會從企業(yè)效益角度出發(fā)，可以少圈占土地的就不會多占土地，可以建多層的廠房就不會只建一層廠房。
現(xiàn)在土地占用稅是有的，但屬于地方稅種，而且稅率較低，按大、中、小城市不同和城鄉(xiāng)不同而采取不同的稅率。以浙江為例，每年每平方米為0.4-8元不等。盡管稅率較低，但地方政府為了吸引投資，還大都放水養(yǎng)魚，按最低的稅率象征性地征收一點，起不到約束企業(yè)節(jié)約用地的目的。為此，要把土地占用稅從地方稅劃歸中央稅，并大幅度提高稅率。比如提高到每平方米每年10元以上。按此標(biāo)準(zhǔn)計算，1平方公里用地每年就可征收土地占用稅1000萬元，1萬平方公里每年就可征收1000億元，可以大大增加中央的財政收入。實施土地占用稅為國家統(tǒng)一稅收后，為了扶持和促進不發(fā)達(dá)地區(qū)推進工業(yè)化，在全國可以分類確定稅率，中西部比東部低一些，甚至在一個省內(nèi)的不同區(qū)域也可以分類確定不同的稅率，以促進不同發(fā)展水平的地方協(xié)調(diào)發(fā)展。
按照同樣的道理，商業(yè)設(shè)施占地和房地產(chǎn)占地也可以實施新的土地占用稅制度。比如對房地產(chǎn)市場，規(guī)定占用一套住房的免稅，占用第二套或更多套住房的要繳稅，或規(guī)定人均占用幾平方米住房的不繳稅，超過面積的就要繳稅，這既可以增加財政收入，又能有效地抑制房地產(chǎn)泡沫。再加上行政和法律的辦法，相信土地市場的混亂局面能夠得到管理，整個國家控制和節(jié)約土地資源要求就可能變?yōu)楝F(xiàn)實。
作者單位：浙江省臨海市人民政府
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