用新發(fā)展觀重振鄉(xiāng)村規(guī)劃

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　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院 葉齊茂　

　　全國的城市化進程必然首先從特大城市的郊區(qū)開始，隨著城市化進程加速而產(chǎn)生的發(fā)展中的問題，也必然首先在特大城市的郊區(qū)暴露出來，因此，研究解決特大城市郊區(qū)的農(nóng)民問題，是落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的最前沿。

　　京郊農(nóng)村的“短腿”：公用設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后

　　京郊農(nóng)村的巨大變化無可置疑。村民的溫飽問題幾乎完全解決了，村民的住房質(zhì)量和人均占有量都居于北方地區(qū)首位。

　　如果我們辯證地看待已有的發(fā)展，居安思危，便會產(chǎn)生新的問題：吃飽了，怎么排泄的？人均收入提高了，垃圾怎么處理的？有公共衛(wèi)生安全保障嗎？每戶住房質(zhì)量提高了，與其不可分離的公用設(shè)施狀況如何，例如供水排水系統(tǒng)得到了相應(yīng)的改善嗎？消防設(shè)施跟上了嗎？

　　我們所調(diào)查的100個村的公用設(shè)施建設(shè)情況是：

　　供水

　　81%的村莊自來水管道老化或嚴(yán)重老化，導(dǎo)致了管道滲漏或嚴(yán)重滲漏，其中有6個村莊的自來水系統(tǒng)已經(jīng)崩潰，人畜飲水發(fā)生嚴(yán)重困難。

　　5%的村莊完全沒有使用自來水，仍然是挑水。

　　97%的村莊沒有按照《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(2.2)(4.3)提出的要求辦事。

　　8%的村莊飲用水源被村民自己污染。

　　排水

　　100%的村莊沒有下水道和污水處理系統(tǒng)。

　　100%的村莊沒有集中的化糞池和按《糞便無害化衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》對糞便做無害化處理。

　　90%的農(nóng)戶仍然使用傳統(tǒng)的家庭糞坑。

　　已改廁農(nóng)戶數(shù)占被調(diào)查村總戶數(shù)的10%；53%的被調(diào)查村沒有改廁記錄。

　　交通

　　38%的村莊被主干路、干路和支路穿過。當(dāng)主干路、干路和支路穿過村子時，不是沒有道路交通管理設(shè)施，就是道路交通管理設(shè)施不齊全，沒有執(zhí)行《中華人民共和國道路交通安全法》。

　　100%的村莊沒有與道路交通相關(guān)的設(shè)施，如公共停車場，造成了產(chǎn)生交通事故的隱患，也堵塞了村民逃離火災(zāi)的通道。

　　消防

　　100%的村莊在公共消防設(shè)施和消防裝備上的投資為零。

　　99.5%的村莊沒有標(biāo)準(zhǔn)消防栓，

　　10%的村莊在近3年里發(fā)生過火災(zāi)，他們使用人力救火，他們都碰到了消防水源問題。消防隊的也沒有在30分鐘內(nèi)到達(dá)這些火場。

　　83%的村莊和它們的庭院存在大大小小的消防障礙：如在村莊街坊里隨意搭建的建筑物，堆放的柴草、尤其是晚間，停泊在院落內(nèi)外的大量機動車輛，堵塞了消防通道。

　　環(huán)境和公共衛(wèi)生

　　98%的村莊的生活固體垃圾，在沒有處理和至少在沒有對垃圾進行分類的情況下，填埋在沒有經(jīng)過地質(zhì)條件論證的土坑里，或者填埋在不適當(dāng)?shù)牡胤剑�如水源地沿岸、泄洪道里、村莊內(nèi)外的池塘里、村莊居民點的邊緣。

　　97%的平原村莊地表水地下水和土壤污染。

　　100%的家庭養(yǎng)殖戶的生產(chǎn)污水與生活污水混流隨意排放出院。

　　50%的村存在不同程度的人畜混雜的問題。

　　100%的民俗旅游村沒有建立民俗旅游疾病防御體系，游客糞便與污水在沒有處理的條件下進入村莊；游客的垃圾在沒有處理的條件下被堆積在村莊里；民俗旅游村的全體村民沒有被要求注射傳染病疫苗，特別是肝炎疫苗。

　　98.5%的村莊在1994年6月1日公布《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》以來,沒有制定新的村莊規(guī)劃。

　　被調(diào)查的村莊公用設(shè)施普遍沒有達(dá)到《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的要求；年久失修的公用設(shè)施、缺乏村莊規(guī)劃指導(dǎo)的公用設(shè)施布局不僅在不同程度上影響了農(nóng)民的增收和生活改善，而且甚至于危及到他們的生命和財產(chǎn)安全。這些村暴露出來的公用設(shè)施方面的問題在一定程度上反映出大城市郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展中普遍存在的6大隱患：

　　1. 供水隱患：

　　老化和嚴(yán)重老化的自來水供應(yīng)系統(tǒng)面臨崩潰。

　　2. 排水隱患：

　　由于普遍沒有執(zhí)行《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《生活垃圾填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》，大城市郊區(qū)農(nóng)村地表水、地下水和土壤日益被生活污水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污水和工業(yè)化的生活垃圾所污染；多年傾倒在河道、泄洪溝里的工業(yè)化及生活垃圾將隨雨水和洪水污染水庫。

　　3. 交通安全隱患：

　　隨著大城市郊區(qū)農(nóng)村穿村道路和車輛的日益增加，沿街的社會設(shè)施日益增多，村莊路段交通管理措施和路政設(shè)施標(biāo)志嚴(yán)重缺乏；同時，郊區(qū)農(nóng)村機動車輛的日益增加，也給那里的交通安全造成了重大隱患。

　　4. 火災(zāi)隱患：

　　村莊，特別是中心城鎮(zhèn)附近的村莊，沒有按《消防條例實施細(xì)則》在村莊建立消防設(shè)施，如消防栓或井，消防通道被建筑物堵塞；日用家電增加，戶內(nèi)電線長期超負(fù)荷運行致使電線嚴(yán)重老化。

　　5. 環(huán)境安全隱患：

　　由民俗旅游帶來的城市疾病通過未經(jīng)無害化處理的糞便在郊區(qū)蔓延；人畜混雜和未經(jīng)無害化處理的人畜糞便及其蚊、蠅、鼠所引發(fā)的疾病傳染。

　　6. 經(jīng)濟社會隱患：

　　衰落的集體經(jīng)濟難以維持村莊公共設(shè)施的運營；增長的居住土地租賃正在支解土地使用的科學(xué)與法律的秩序。

　　農(nóng)村需要鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計

　　全面開展鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計是把科學(xué)發(fā)展觀落實到鄉(xiāng)村的第一步。科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是“以人為本”，鄉(xiāng)村規(guī)劃的價值取向首先就在于保證人的安全,特別是保護生活在自然環(huán)境中的農(nóng)民不受來自被我們破壞了的大自然的報復(fù)。

　　全面開展鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計是協(xié)調(diào)解決農(nóng)民問題的手段。多年來，盡管我們的各政府部門都在努力工作，但是，收效仍然不盡人意。原因之一在于村莊規(guī)劃工作被忽視。就被訪的100村而言，98.5%的村莊在1994年6月1日公布《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》以來,沒有制定新的村莊規(guī)劃。有一個村因飲用水大腸桿菌超標(biāo)，今年政府出資為他們打了一口井。可是，這口新井距老井不到十米，牛糞人糞和全村的污水仍然在這口新井周圍。如果按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》做一個鄉(xiāng)村規(guī)劃，這口新井一定在居民點的上風(fēng)。同樣一筆錢，結(jié)果完全不同。

　　為什么我們常常驚訝，國家投資不少，農(nóng)村隱患卻與日俱增。原因正是我們沒有注意使用鄉(xiāng)村規(guī)劃這個協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌兼顧的工具；我們沒有應(yīng)用鄉(xiāng)村規(guī)劃這個工具，去敏銳地察覺出某一特定村和村莊生態(tài)系統(tǒng)所及區(qū)域的細(xì)微末節(jié)，去追蹤考察現(xiàn)有或?qū)⒁獙嵤┑脑O(shè)計對環(huán)境的影響，去在各個部門中做一個協(xié)調(diào)。現(xiàn)在，各級政府都在努力增加對農(nóng)村的投入，特別是對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入。不過，投入不一定在于多，而在于投到位。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)投入到解決京郊農(nóng)村的安全隱患上，投入到那些已經(jīng)投入了的項目上，讓它們發(fā)生效力。

　　全面開展鄉(xiāng)村規(guī)劃是在農(nóng)村貫徹各項法律、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，嚴(yán)格依法行政的具體體現(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)獨立于自然環(huán)境中，集生產(chǎn)生活為一體，有自己的基層自治組織，因此，一部有關(guān)鄉(xiāng)村的規(guī)劃受到約50條國家層次的法規(guī)和31條國家層次的強制性標(biāo)準(zhǔn)的約束。鄉(xiāng)村規(guī)劃的任務(wù)之一就是，把這些一般性法律和規(guī)定以標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的形式在空間上表達(dá)出來。如果每個村莊有一個鄉(xiāng)村規(guī)劃，政府行政部門、村民委員會嚴(yán)格依鄉(xiāng)村規(guī)劃行政，所有的公民嚴(yán)格按鄉(xiāng)村規(guī)劃辦事的話，農(nóng)民的切身利益將受到全面的保護。

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃的規(guī)律不同于城市

　　在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，城市規(guī)劃的方式被簡單地套用到一些鄉(xiāng)村規(guī)劃上；全國大部分自然村和行政村不是沒有鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，就是被縣域或鎮(zhèn)域的總體規(guī)劃包涵在內(nèi)，沒有自然村、行政村和小鎮(zhèn)子尺度內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃設(shè)計和鄉(xiāng)村保護規(guī)劃設(shè)計；而在一些大城市的郊區(qū)，或者簡單地執(zhí)行城市基礎(chǔ)設(shè)施向郊區(qū)沿伸和拆村并點的規(guī)劃戰(zhàn)略，或者以單一的造林替代多樣性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，永久性地打亂了物種間的相互關(guān)系。這兩種方式都可能使我們喪失掉城市本身的生態(tài)平衡。

　　為什么不能把城市規(guī)劃簡單地套用到鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計上？因為城市規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃的背景和設(shè)計要素不同。如果注意到鄉(xiāng)村的9大形體特征，我們也許會發(fā)現(xiàn)這個差異。

　　鄉(xiāng)村的9大形體特征：

　　1. 非農(nóng)業(yè)使用的土地疊加在至少10倍于它的自然開放空間上；

　　2. 人的尺度與鄉(xiāng)村自然尺度的巨大反差；

　　3. 鄉(xiāng)村空間基本保存著原有自然地理形態(tài)和多樣性的相互聯(lián)系；

　　4. 土地和空間的非農(nóng)業(yè)化會對生態(tài)循環(huán)鏈發(fā)生影響；

　　5. 鄉(xiāng)村生活與生產(chǎn)在土地與空間使用上的混合；

　　6. 開放空間與其它使用在土地分配上的比例和在空間布局上的存在特殊規(guī)律；

　　7. 鄉(xiāng)村居民點所在區(qū)域?qū)︵l(xiāng)村居民的資源供應(yīng)能力和廢物吸收能力是確定的；

　　8. 農(nóng)業(yè)用地的保護與對農(nóng)業(yè)用地調(diào)整的生態(tài)約束；

　　9.鄉(xiāng)村居民點自然文化特征和地域文化特征的混合。

　　城市規(guī)劃的對象并不涉及這9大特征，而這9大特征是我們在作鄉(xiāng)村規(guī)劃和設(shè)計時不能不考慮的。當(dāng)然，我們可以忽略它們，而按城市規(guī)劃去作，那么，鄉(xiāng)村便“城市化”了。后果是什么呢？我們失去了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，失去了自然的開放空間，失去了良性的生態(tài)循環(huán)鏈，失去了人類不可或缺的朋友，失去了鄉(xiāng)村居民點的各種自然特征，失去了鄉(xiāng)村社區(qū)的地方文化特征；城市是以巨大的和多樣性的鄉(xiāng)村自然空間為依托而存在的，最終，我們會失去城市本身，什么也沒有給后人留下。

　　反對用城市規(guī)劃的方式去指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃，并不意味著反對鄉(xiāng)村的城市化。城市化是個人口學(xué)的概念，即城市人口占總?cè)丝诘谋戎兀�而不是一個空間概念。我們主張，在統(tǒng)籌兼顧以上9大特征的前提下，按科學(xué)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和保護規(guī)劃，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村生活方式向城市生活方式的過渡。甚至通過科學(xué)的鄉(xiāng)村設(shè)計，使鄉(xiāng)村保留一種比高人口密度和污染的城市更優(yōu)越的居住和生活條件。這是發(fā)達(dá)工業(yè)國家目前正在實踐的一種可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

　　反對用城市規(guī)劃的方式去指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃，并不意味著完全拒絕城市規(guī)劃的技術(shù)和手段，相反，它僅僅意味著在規(guī)劃鄉(xiāng)村居住區(qū)的形體時應(yīng)用城市規(guī)劃和設(shè)計手段，同時，還必須再加上對鄉(xiāng)村自然開放空間、鄉(xiāng)村自然尺度、鄉(xiāng)村自然地理形態(tài)及其聯(lián)系、鄉(xiāng)村生態(tài)循環(huán)鏈、鄉(xiāng)村生活與生產(chǎn)的混合等因素的考慮。事實上，設(shè)計鄉(xiāng)村就是在規(guī)劃和設(shè)計區(qū)域：居住區(qū)本身和它的周邊環(huán)境。因為，鄉(xiāng)村居住區(qū)位大于它的面積兩位數(shù)以上的區(qū)域；鄉(xiāng)村居住區(qū)得以維持的基本自然資源直接來自它的周邊區(qū)域，而它消耗掉的能源和物質(zhì)幾乎全部排放到它的周邊區(qū)域，并依賴于大自然去消化吸收它；鄉(xiāng)村居民與他們區(qū)域內(nèi)數(shù)以萬計的物種共存；鄉(xiāng)村居民的生理健康更大程度上依賴于周邊環(huán)境的健康，而不是藥物。鄉(xiāng)村居民的心理健康，如鄰居間的認(rèn)同感、友好感、依賴感和安全感，與自然開放空間所形成的屏蔽息息相關(guān)。

　　如果鄉(xiāng)村居住區(qū)沒有集中的污水排放地和集中的垃圾填埋點，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村居民喪失賴以生存的衛(wèi)生的水和空氣；任意改變村莊的某些土著物種，甚至于引進外來物種，可能導(dǎo)致其它土著物種失去生存空間，進而使這個居民點的健康狀況惡化；在用材和空間上不加選擇的“硬化”道路，可能阻截了生態(tài)循環(huán)鏈，至少改變了水源在村子區(qū)域內(nèi)的涵養(yǎng)；不考慮自然環(huán)境的供應(yīng)和消化能力，拆村并點，不僅可能使被拆遷村的物種“營養(yǎng)”不足，也可能使被擴大的居民點的物種 “營養(yǎng)”過剩，即自然生態(tài)失衡；鄉(xiāng)村住宅的高層化必然導(dǎo)致整個鄉(xiāng)村在區(qū)域上永遠(yuǎn)地喪失它特有的風(fēng)貌；一條穿村而過的過境公路可能摧毀社區(qū)內(nèi)部的社會交往空間，至少使居民喪失了某種安全感，即社會生態(tài)失衡。總而言之，我們不能簡單地套用城市規(guī)劃的一般模式，人為地營造小區(qū)，造林造園，“改天換地”，而應(yīng)當(dāng)發(fā)展一套兼顧自然的鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計原則和技術(shù)，為后人的再發(fā)展留下廣闊的空間。

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計的核心是:“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”。它的價值取向和主要特征可以做個簡單概括。

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計的5大價值取向：

　　1. 維持自然生態(tài)過程的完整性和持續(xù)性。

　　服從和不割斷自然生態(tài)過程；

　　保持原始的自然地貌；

　　保持自然物種的多樣性。

　　2. 保證大自然可以完全吸收我們產(chǎn)出的廢料。

　　降低資源和能源的消耗；

　　把我們的消耗變?yōu)槠渌�物種的營養(yǎng)，被其它的生物物種消化；

　　使我們的消耗在物理或化學(xué)上被自然吸收。

　　3. 阻止人為的災(zāi)難。

　　4. 滿足人的社會需求。

　　5. 村民參與。

　　我們是人口第一大國，也是“改天換地”的第一大國，環(huán)境消費的第一大國。以過度消費短缺資源、消費環(huán)境和“改天換地”的方式去追趕發(fā)達(dá)國家是不可能持續(xù)到下一個50年的。發(fā)達(dá)工業(yè)國家在城市化過程中吃盡了苦頭，我們?yōu)槭裁捶侵氐父厕H呢？

　　建議：求真務(wù)實地“補桶”

　　解決農(nóng)民問題的方案，應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生于深入實際的調(diào)查。京郊農(nóng)村的舊村改造。木桶最短的一塊板在哪？首先是“安全隱患”，其次則是“致富困難”。在因地制宜，量力而行，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的前提下，把改造方案具體化，并在三維空間上表達(dá)出來，這就是鄉(xiāng)村規(guī)劃。

　　京郊區(qū)農(nóng)村的公用設(shè)施仍然相當(dāng)落后，它不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)民的增收和生活質(zhì)量的提高，也制約著郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，它產(chǎn)生的后果已經(jīng)影響到城區(qū)的健康發(fā)展，如水資源污染問題，疾病控制問題，落后的公共設(shè)施所導(dǎo)致的需求低下。北京的現(xiàn)代化起步在城區(qū)，實現(xiàn)在郊區(qū)。加快郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距是首都社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的一項重要工作。

　　以下是我們的12條建議：

　　1. 迅速制定《郊區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃條例》，并開展鄉(xiāng)村規(guī)劃工作。

　　2. 分期分批在五年中逐步地更換郊區(qū)村莊自來水供水管道已經(jīng)崩潰的、嚴(yán)重老化的和老化的供水管道。

　　3. 按照《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(2.2)提出的要求，為村莊配備必要的凈化處理設(shè)備，消毒設(shè)施和除砂、防渾濁設(shè)施。

　　4. 按照《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(4.3)提出的要求，為村莊配備給水水源的衛(wèi)生防護地帶和標(biāo)示牌, 嚴(yán)格執(zhí)行水井周圍30m的范圍內(nèi)的水源保護區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。

　　5. 按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，確認(rèn)所有村莊水源地的安全。

　　6. 對以民俗旅游為主業(yè)的村莊，強制建設(shè)集中下水系統(tǒng)和安裝污水處理設(shè)施。

　　7. 水源保護區(qū)內(nèi)的村莊，強制建設(shè)集中的下水系統(tǒng)和安裝污水處理設(shè)施。

　　8. 為確保城市用水安全，應(yīng)盡快制定水庫周邊村莊、主要流域沿岸村莊和地下水源保護區(qū)村莊對垃圾進行科學(xué)處理的補償政策。

　　9. 按照《中華人民共和國道路交通安全法》的要求，在穿村道路上配置道路交通管理設(shè)施，如交通標(biāo)志、交通標(biāo)線、隔離設(shè)施、路面緩沖設(shè)施。

　　10. 落實五部辦《關(guān)于加強農(nóng)村消防工作的通知》。

　　11. 為民俗旅游村的全體村民注射傳染病疫苗，如乙肝疫苗；對游客糞便進行無害化藥物處理；對游客垃圾集中管理、消毒和處理。

　　12. 盡快制定一部“城市居民鄉(xiāng)村居住條例”，賦予鎮(zhèn)政府和村委會對屬地所有居民進行社會管理，征收公用設(shè)施使用費的權(quán)力，保護農(nóng)民群眾的合法利益。