發改委核準制之惑 改良審批制受到業界普遍質疑

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　　見習記者 李燕玲

　　北京報道

　　今年9月份，國家發改委對外公布了核準制出臺后第一批獲得的五個項目，大唐集團洛陽熱電廠的技改項目名列其中。從那以后，專門負責跑項目申報的大唐集團計劃部高處長就 成了熱門人物。

　　“我每天多要接到好幾個電話，向我詢問怎么去申報核準，怎樣才能獲得。”高說。

　　他解釋，這個項目早在去年就已經開始上報，上報的材料都是按照可行性研究報告的“深度”來做的。但是審批過程中剛好趕上投資體制改革，核準制出臺了，最后的批復自然就按照核準制來批的。

　　高處長覺得核準制比原來的審批制有進步：“至少少了一道程序，原來是要先立項，再通過可行性研究報告，最后審項目開工報告的；而現在核準制出臺之后，就不需要開工報告了。”按照以往的規定，項目開工報告至少需要達到九個條件，每一個都相當不容易。

　　事實上，現在來向高處長取經的同行還有一大批。盡管核準制才剛剛開始實行，但政策風向標的每個小小的偏轉，都會牽動他們的神經。

　　國務院力推核準制

　　此次國務院關于投資體制改革可謂決心頗大。

　　2004年7月25日，《國務院關于投資體制改革的》正式對外發布。根據《決定》對企業投資的精神，不使用政府投資的，一律不再實行審批制，將區別情況實行核準制和備案制。有業內人士認為，這個旨在“放權”的《決定》是一個標志性的文件，是50多年來我國在投資體制上的重要突破，是改革向市場化過渡一個實質性的舉措。

　　8月6日，發改委下發了一份并為《關于投資體制改革決定頒布后近期國家發展改革委關于投資項目或審批的若干工作意見》的文件。緊接著，9月15日開始正式施行的《企業投資項目暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)出臺，對過程中的程序、手續、內容、受理時間、法律責任及效力等方面作出規定。

　　國家發改委相關負責人在解釋核準制與審批制的區別時指出，兩者在適用范圍、審核內容、審核程序都上有不同。從使用范圍來說，核準制，適用于企業不使用政府性資金投資建設的重大項目限制類項目。核準制審核內容主要是“維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷”等方面。

　　在審批制程序上，一般要經過“項目建議書”、“可行性研究報告”和“開工報告”三個環節，而核準制只需“項目申請報告”一個環節。

　　一位得到這幾份文件征求意見稿的企業高層，體察出了幾個細微的差別：其一，以前幾乎所有項目都需要經過審批；而現在只對少數重大項目保留審批，其余大部分項目經過核準就可以了。其二，只有少數項目需經國務院核準，大部分經過國家或地方發改委就可以了。其三，效率上大大提高，審批制的時間限制并不嚴格，而現在規定20個工作日內就必須有結果，企業來說可以贏得時間、大大受益。

　　國家發改委能源研究所有關專家告訴記者，核準制所帶來的審批程序上的變化可以說是突變性的。以電力項目為例，原來要上馬一個電力項目，要經歷初可研、立項、可研、初設等一系列步驟，企業要長期在北京蹲守，“軟磨硬泡”。業內人士甚至把電力項目報批戲稱為跑遍“369”。所謂“369”即國家發改委(三里河)、電規院及水規院(六鋪炕)、原國家經委(九號院)的簡稱。

　　“過去跑審批、三五年也不見得有消息，而現在20天必須有回應，這對企業來說是多少大影響！”這位企業高層感嘆，在核準制下，企業對自己的經濟效益負責，政府只管規劃、土地、環保，各司其職兩相安。

　　國務院主管部門負責核準

　　一個涉足重化工行業PTA的企業高管告訴記者，以前收購一個項目經過了整整兩年才最終到批文，企業“談審色變”。而他們最近收購一項目，正值核準制出臺，本應拍手稱快，但是當拿到企業投資項目目錄仔細研究之后，不僅唏噓長嘆，“還是要由國務院投資主管部門來核準”。根據該目錄規定，“新建PTA、PX項目，以及PTA、PX改造能力超過年產10萬噸的項目由國務院投資主管部門核準。”

　　也有人認為，在這一輪投資體制改革中，民營企業是最大的受益者。

　　國家發改委中企業司非國有經濟處處長顧強表示，這些年來來自民間的、自發的力量推動了民營企業對“審批制”這一剛性障礙的突破。

　　而《決定》的出臺，在某種程度上，正是民營企業對審批制“抗爭”多年之后，得到的一種的“妥協”。一位專家稱，免除了復雜的審批程序，且政府不能再以“市場前景不明、經濟效益不理想、資金來源不落實、技術方案不合理”等技術層面的理由否決企業的投資項目，對于民營企業來說，這是他們在投資體制改革方案中最大的，也是最有意義的收獲。

　　但事實情況并不盡如人意。

　　記者在最近的一項調查中發現，民營企業東方希望集團做三門峽的大手筆項目——投資45億元生產氧化鋁(資訊 論壇)，由于沒有拿到國家發改委的批文，已經擱淺了半年多時間。

　　一位東方希望集團負責項目投資業務的高層稱，在此之前竟然連如何去跑手續都不知道，也沒有任何經驗，他表示最近一段時間才開始學習相關知識，并且剛剛開始成立相關部門來專業處理手續事宜。

　　對象投資體制改革以及核準制，這位高層表示，一直都密切關注改革動向，但是還沒有搞清楚應該怎么去做才是有效的。“就像進了迷宮，想想都一頭霧水。”

　　改良的審批制？

　　盡管核準制的確是在多個方面比審批制大大進步了，但是業界對此普遍存在質疑。最大的擔心是，政府部門該如何去實際操作。

　　《辦法》規定的程序中，有一條特別引人關注，“項目機關應在受理項目申請報告后的20個工作內，作出對項目申請報告是否決定并向社會公布”，“由于特殊原因確實難以在20個工作日內作出決定的，經本機關負責人核準，可以延長10個工作日，并應及時書面通知項目申報單位，說明延期理由。”

　　關于“20個工作日”確實成為本次核準制的一個眾望所歸的亮點。一位中央企業高管告訴記者，對于企業投資來說，市場機會是第一位的。但是審批時代效率不高，一個項目往往批上兩年，拿到批文的時候，市場形勢已經發生了變化，投資的最佳機會可能就失去了。

　　大唐集團的高處長認為，“如果真正按照文件來操作，20天就有答復，確實是一大進步。”

　　然而，與許多人的擔心一樣，在現實操作性上，高處長表示并不樂觀。“一個幾十億的項目，在20天內就通過核準，就靠著政府部門那幾個人，操作上肯定難度不小。”

　　不過，審批時限只是最顯性的問題。說到這次投資體制改革的力度，國務院發展郭勵弘認為，充其量只能說是“審批制度的改良”。“就是審批的代名詞，只不過審批的名聲已經相當地壞了，說起審批人們都不得不把它與權力尋租聯系起來，所以就改了一個說法。”

　　郭解釋了這個觀點，他認為，將原來100%的審批改成了核準或者備案，“備案可以說是事實上的，而核準就是審批。”如此改革仍然可能是不徹底的，沒有突破計劃經濟最后的壁壘。

　　“按照項目的個數來說，備案的多，比如制造、商業、農林牧業、現在全都放開了。但是從投資額來說，核準的多，石油、石化、鋼鐵、能源等行業還是沒有放開。”

　　郭還認為，投資體制改革的核心領域仍然沒有解決，也就是國有企業投資效益低下問題這個關鍵部分沒有涉及。“國有投資給銀行積累了大量的壞帳，因為缺乏‘決策問責制’，為了政績，各部門一哄而上拼項目、上投資，帶來的投資效益效率地下的問題誰來負責？”

　　另外，還有一個懸而未決的問題，現在國家發改委手里有很多已經按照過去的程序正在走審批的項目，這些情況怎么按照新的規定執行呢？“我們會努力把這個過程縮短到最短的時候。”國家發改委的官員稱。