鄉權之變(下篇)：求解財政困局(2)

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　　“鄉財縣管”懸疑

　　如果沒有有效制度約束，縣級財權加大必然導致權力的濫用，“鄉財縣管”很可能變成“鄉財縣用”

　　鄉政府財權上收，雖然不像機構改革那樣引發人事震蕩，但還是引致很多鄉鎮領導的不滿。記者在采訪中屢屢聽到一些鄉鎮干部抱怨：“改革限制和剝奪了鄉鎮政府的‘人權、事權、財權’，表明中央對我們鄉村干部不信任。”

　　這種抱怨自有其邏輯。盡管黑龍江省的《試點方案》沒有解釋鄉鎮財權上收的理由，但多數人都能意會到，上收財權的初衷就是防止鄉鎮胡亂花錢。事實上，確實有些鄉財政本身很窮，鄉鎮領導仍然不管不顧，揮霍無度，甚至出現用辦義務教育的錢為自己購買汽車之類的惡性事件。

　　“有的鄉長說：不要以為我們管不好這筆錢。可50年的實踐證明的確有一些鄉鎮領導就是管不好。鄉村為什么出現這么多債務，就是證明他沒有管好。”省稅改辦副主任陳大光此言顯然表明他是“鄉財縣管”的支持者。

　　華中師大中國農村問題研究中心副教授吳理財也持肯定態度。他對《財經》說：“在當前體制下，鄉財縣管有一定現實意義。實行鄉財縣管，有助于規范鄉鎮收支，尤其可約束鄉鎮一二把手亂花錢，同時提高縣對鄉轉移支付的透明度。”

　　問題是，財權上收，給鄉鎮在行使財權時多一層約束，是否就能從此管好鄉鎮的錢？方方面面還有不少懷疑。

　　中國社會科學院農村所研究員朱鋼在接受記者采訪時表示，無論是“村財鄉管”還是“鄉財縣管”，其理論假設都是上級對基層的情況很熟悉，上級比鄉村更清楚農村的公共需求，而且更加負責。但這個假設是不成立的。“財權上收”可能會抑制鄉村組織提供公共服務的靈活性。中國各級政府之間是行政隸屬關系，縣鄉政府間的事權劃分不清楚，實行集權財政體制后，縣級財權加大，如果沒有有效制度約束，必然導致權力的濫用，“鄉財縣管”很可能變成“鄉財縣用”。

　　根據不少學者的研究，20世紀90年代后各地實行的“村財鄉管”就有前車之鑒，不少鄉鎮借管理之便，擠占挪用村級資金并非鮮見。此外，此種管理模式，也可能引發鄉鎮對縣級的“尋租”。

　　“財權上劃后，縣財政如何管好鄉級的錢，鄉級如何管好村級的錢，是很大的問題。” 朱鋼說，“有些縣連中央的轉移支付都敢挪用，鄉鎮的錢更敢挪用。”

　　朱剛還有一重顧慮：一級政府應該有一級財權，鄉鎮作為一級政府，必然需要自有收入和外來收入。在集權的財政體制下，縣鄉政府并沒有主體稅收，也沒有征稅權，財權本來就不完整，這次把財政權上劃縣級，無異于取消鄉鎮財政。“如果財權沒有了，政權就失去經濟支柱。鄉一級政權向什么方向發展？這就是一個更復雜的話題了。”他說。

　　朱鋼還認為，財政體制問題其實與政治體制相關聯，因此改革鄉鎮財政體制應當有更廣闊的視野。

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