地方政府負(fù)債探源 熱衷形象工程導(dǎo)致負(fù)債累累

　　《瞭望東方周刊》特約記者孫春龍、梁朋、張冉燃／銀川、北京報(bào)道

　　政府負(fù)債成因復(fù)雜，但大多與不切實(shí)際的政績(jī)指標(biāo)有直接關(guān)系，經(jīng)濟(jì)債從根子上看大多還是政績(jī)債

　　政府負(fù)債無異于地雷，若不及時(shí)排除必然后患無窮。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方政府債務(wù)課題組的一份報(bào)告指出，目前，地方政府所負(fù)債務(wù)形式多樣，最主要的包括:由地方政府出面擔(dān)保或提供變相擔(dān)保(如以地方人大會(huì)議通過決議的形式),為企業(yè)向銀行貸款融資提供方便;地方政府部門拖欠企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目施工款等各種“白條”。

　　“賠了夫人又折兵”

　　在中國(guó)，很多地方政府一提到發(fā)展經(jīng)濟(jì)，首先想到的是直接投資上項(xiàng)目。政府投資是由政府官員決策和經(jīng)營(yíng)的，由于體制、機(jī)制、決策和經(jīng)營(yíng)才能等諸多方面的先天不足，地方政府的逐利行為許多是以“賠了夫人又折兵”收?qǐng)觥?/P>

　　有的地方政府直接介入生產(chǎn)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，投資失敗承擔(dān)了大量本應(yīng)是市場(chǎng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果負(fù)債累累。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債用于興辦企業(yè)的投資達(dá)14.2億元，占到債務(wù)總額的26%。

　　還有的地方政府為了完成招商引資目標(biāo)，不惜以政府信譽(yù)作擔(dān)保。市場(chǎng)風(fēng)云變幻使一些地方政府不得不為自己的輕率承諾和擔(dān)保而承擔(dān)損失，可謂“羊肉沒吃成，反惹一身臊”。山東某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年財(cái)政收入1136萬元，而各種對(duì)外擔(dān)保借款就達(dá)1.2億元。

　　另據(jù)了解，截至2001年，貴州省利用國(guó)外貸款實(shí)施的65個(gè)項(xiàng)目中，有70%多的項(xiàng)目發(fā)生還款困難;吉林省從1998年發(fā)行企業(yè)債券，發(fā)債企業(yè)多為有政府背景的金融機(jī)構(gòu)，2001年到期應(yīng)兌付的企業(yè)債券本息近30億元，而發(fā)債企業(yè)的平均償債能力不足20%。

　　在中國(guó)，上級(jí)政府的決策必須執(zhí)行，但由于各級(jí)政府在職能劃分和支出范圍的劃分上并不十分清晰，而且上級(jí)的政策也并不永遠(yuǎn)正確，因此經(jīng)常出現(xiàn)一些“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”、“上級(jí)決策失誤，地方負(fù)責(zé)收攤”的事情，最終由地方財(cái)政“背鍋”，這也形成了不少地方政府債務(wù)。

　　“形象工程”舉債累累

　　“近些年，有些地方政府出于短期行為，超越自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，熱衷于搞開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)、旅游區(qū)等‘形象工程’，致使背上債務(wù)包袱。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所研究員夏杰長(zhǎng)在他的一篇文章中寫道。

　　在原陶樂縣的政府債務(wù)中，最大的一筆是拖欠的工程款，除辦公樓、校舍等建設(shè)工程外，還有馬蘭花、兵溝漢墓項(xiàng)目工程款，總金額逾3000萬元。

　　“目前西部好多貧困地區(qū)，最豪華的樓房往往是政府機(jī)關(guān)，而這些樓房大都是舉債修建，之所以這么做，就是因?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)導(dǎo)‘打腫臉充胖子’，盲目攀比。”平羅縣政府一位官員說，“政績(jī)工程和形象工程如果再伴以官員的尋租腐敗，地方財(cái)政想不困難也難。”

　　中國(guó)官員任期短，人員交流頻繁，對(duì)官員的考核又非常強(qiáng)調(diào)政績(jī)，而政績(jī)一度又往往意味著GDP的增長(zhǎng)速度、意味著廣場(chǎng)草坪、修橋修路、工程項(xiàng)目等。

　　因此,為了盡快干出政績(jī),為自己提拔或交流到好一點(diǎn)的崗位攢足“資本”,即便政府財(cái)力不足,一些官員也不惜舉債經(jīng)營(yíng)。

　　據(jù)報(bào)道，有的縣投資建起了被群眾稱為“豪華羊宅”、“豪華豬舍”的養(yǎng)羊養(yǎng)豬示范園區(qū)，天冷時(shí)有暖氣，天熱時(shí)有空調(diào)，有的還有福氣享受淋浴，但平日里不養(yǎng)羊不養(yǎng)豬，只在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來檢查時(shí)，才花錢將村民們自家養(yǎng)的羊和豬租來“趕場(chǎng)子”。

　　然而,在一些基層部門,一邊是大舉借債,一邊卻是大吃大喝、鋪張浪費(fèi)。有的地方,每到年終,飯館的老板們就會(huì)拿著厚厚的一沓“簽單”到政府各部門去催要欠款。

　　“經(jīng)費(fèi)太少，要干的事卻不少”

　　“地方政府的經(jīng)費(fèi)太少,但要干的事情卻不少,這是造成負(fù)債的一個(gè)很重要的原因。”寧夏平羅縣委辦主任魏寶山說,“比如教育,中央財(cái)政應(yīng)該大力支持,現(xiàn)在好多地方政府‘普九’達(dá)標(biāo)的債務(wù)還沒有還清。”

　　據(jù)《瞭望東方周刊》調(diào)查，在平羅縣各部門的債務(wù)中，文教系統(tǒng)高達(dá)606萬元，其中工程款為517萬元。一份資料顯示，到2002年，地方政府有45%的財(cái)權(quán)，卻行使著69.3%的事權(quán)。負(fù)債在所難免。

　　以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)村基本建設(shè)項(xiàng)目納入國(guó)家統(tǒng)一預(yù)算，鄉(xiāng)村債務(wù)并不突出。經(jīng)濟(jì)體制改革以后，上級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)事業(yè)的投資減少，鄉(xiāng)村承擔(dān)的配套資金和貸款比重相應(yīng)增加，鄉(xiāng)村財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，舉債建設(shè)成為普遍現(xiàn)象。

　　集體經(jīng)濟(jì)薄弱，已成為中西部地區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)債務(wù)膨脹的重要原因。比如寧夏這個(gè)以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)本身就是一個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加之市場(chǎng)、自然稟賦等種種因素的影響， 一些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村為正常開展工作，支付工作支出和村組干部工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只好貸款甚至向民間借高利貸。

　　“生之者寡，食之者眾”

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方政府債務(wù)課題組的課題報(bào)告指出，地方政府債務(wù)膨脹的深層次原因是政府層級(jí)過多、行政機(jī)構(gòu)繁雜、人浮于事。

　　中國(guó)目前有5級(jí)政府，每級(jí)政府班子齊全，上下一般粗。2001年，行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重達(dá)18.6%，是世界上行政成本最高的國(guó)家之一，財(cái)政供養(yǎng)人員4500多萬人。

　　中國(guó)縣市一般常設(shè)機(jī)構(gòu)近40個(gè),還有不少非常設(shè)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)5大班子俱有，“七站八所”齊全，財(cái)政負(fù)擔(dān)的人員從過去10人左右增加到目前的幾十人甚至上百人。村級(jí)黨支部、村委會(huì)的人員，一般也在10人以上，可謂“生之者寡，食之者眾”。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì),1994年全國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人口2251萬人,2000年達(dá)到2959萬人,增加了708萬人，僅此一項(xiàng)一年增支1000多億元。每級(jí)政府光是“人吃馬喂”就把財(cái)政變成了“吃飯財(cái)政”、甚至是“討飯財(cái)政”。

　　關(guān)于原陶樂縣的一組數(shù)字如下:總?cè)丝趦H3.2萬，2300多人吃財(cái)政飯，50多個(gè)部門，150多輛公車，每年600萬元的財(cái)政收入。據(jù)平羅縣政府提供的資料顯示，在原陶樂縣的債務(wù)中，車輛燃油、辦公、招待等債務(wù)費(fèi)用近500萬元。

　　“幾乎每一個(gè)正科級(jí)以上干部都配有車。”平羅縣政府一位人士說。這些車輛養(yǎng)活了當(dāng)?shù)氐膬杉倚蘩韽S和一家加油站。

　　“而由于機(jī)構(gòu)繁雜造成的行政成本，目前還未納入干部考核指標(biāo)。” 中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍說。

　　分稅制下的兩難

　　近年來，中央財(cái)力的集中程度顯著提高。1993年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重是22%，2002年上升為54.9%。中央財(cái)政比重提高就意味著地方財(cái)政比重下降，這是縣鄉(xiāng)財(cái)政近幾年普遍反映困難的原因之一。

　　專家認(rèn)為，適當(dāng)集中財(cái)力和財(cái)權(quán)，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力是必要的，但如果集中的程度過大、速度過快，必然會(huì)對(duì)基層財(cái)政造成負(fù)面影響。

　　在中央集中財(cái)力的同時(shí)，省、市兩級(jí)也想方設(shè)法增加財(cái)力集中度，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，將收入多、增長(zhǎng)潛力大的稅種全部或高比例地上收。分稅制改革后，省級(jí)政府的財(cái)力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%。這樣，處于基層的縣鄉(xiāng)自然困難。-

　　(《瞭望東方周刊》記者王欲鳴、萬棟、周健偉、黃會(huì)清參與采訪)